記者近日獲悉，為了進一步推動國有商業銀行深化改革、加強內部管理、完善內控機制、提高經營效益，從9月開始，審計署金融審計司將組織審計署駐各地特派員辦事處開展對農業銀行基層分支機構的全面審計。

　　金融司正在尋求在金融審計方面的新突破。這種突破將在今年對農業銀行的后半程審計中體現：從9月份開始，金融司將組織18個特派辦，分別從其負責審計的分行中選擇一個縣級的支行進行審計。

　　據了解，早在今年年初，李金華審計長就向金融審計司提出了金融審計要重點關注縣級分支機構的風險情況。隨后，以金融司、武漢辦為主，圍繞著基層支行的操作風險開始了近三個月的審計調查。

　　目前，一個針對農業銀行基層分支機構的審計方案正在醞釀之中。這個在對北京農行某支行全面剖析基礎上形成的審計方案，勾勒出了今后金融審計的方向。金融司范鵬司長在接受本刊記者采訪時表示，對金融機構部分分支機構實施全面審計將是今后一個時期金融審計的重點。

　　這是金融審計在審計對象、審計內容、審計重點方面的一次重大轉變。

　　審計農行初取成效

　　從今年4月份開始，金融司統一組織了對農業銀行總行和北京、河北等21家一級或直屬分行及其所轄部分分支機構2004年度資產、負債、損益情況進行了審計。

　　范鵬司長告訴記者，本次對農業銀行的審計重點仍是緊緊圍繞“風險、管理、效益”，以真實性為基礎，以檢查內部控制制度為切入點，以整體資產質量為主線，以揭露重大違法違規問題為突破口。

　　不過，與往年相比，對農業銀行審計的重點和內容將發生重大轉變，即由重點關注總行和省級分行的經營管理情況向以銀行分支機構為主要審計對象轉變；由揭露和查處問題為主要內容向全面分析銀行風險管理機制轉變；由單純查辦重大違規問題和大要案線索向揭示管理薄弱環節和從體制、制度方面提出審計建議轉變。

　　“這就要求我們的金融審計人員必須認真研究國有商業銀行改革發展方向，認真研究商業銀行業務流程、資金流程和管理流程，認真研究銀行電子信息系統和信息化條件下的管理模式。同時，還要積極探索新的審計組織方式和審計技術，尤其是探索計算機審計方法。” 范鵬說。

　　經過全面分析目前我國國有商業銀行深化改革過程中出現的問題，針對目前國有商業銀行管理層次多、鏈條長的實際狀況，按照李金華審計長的要求，金融司確定了對農業銀行審計的基本著力點。這就是，從推進商業銀行加強內部管理機制，為商業銀行的改革提供決策參考的角度，全面剖析農業銀行的分支機構。

　　在這樣的思路下，銀行治理問題納入了審計人關注的重點，基層金融分支機構被納入了審計視野。

　　圍繞操作風險對北京農行某支行進行的將近三個月的試點解剖，就是這一思路的具體體現。通過對這家支行的全面檢查，發現銀行操作風險方面的問題較為突出，房地產開發貸款、個人消費貸款、關聯企業貸款、銀行承兌匯票等業務風險仍然較高，暴露出基層銀行管理中存在的亟需解決的一些深層次問題。

　　這次審計試點為基層支行的全面審計提供了一個成功的范例，不僅統一了認識、堅定了信心，也使審計思路逐漸清晰和成熟。即將付諸實施的《國有商業銀行基層分支機構審計指引》，就是在這次專項審計調查的基礎上，緊密結合當前金融改革的形勢而制定的。

　　2005年7月7日，董大勝副審計長在北京農行審計現場調研時也強調指出，金融審計要重點做好三個結合：一是把查處國有商業銀行重大違法違規問題與銀行經營機制轉變相結合，研究如何使國有商業銀行改革真正取得實效；二是將基層支行審計實踐與金融審計理論研究相結合，從先進的金融監管理念入手，研究如何防范基層商業銀行的操作風險；三是把計算機審計與手工審計和延伸審計調查相結合，充分發揮各自的優勢，提高審計工作效率和質量。

　　對縣級金融機構實施全面審計，將重點檢查上級部門制定的各項管理制度的有效性、健全性；注意發現資金流動和業務運行過程中存在的突出風險及可能存在的大要案線索。

　　范鵬司長告訴本刊記者：“下一步就是根據金融分支機構的審計指引，組織力量對農業銀行部分分支機構進行全面審計，以摸清基層分支機構的風險狀況及風險產生的主要原因。”

　　分支機構的操作風險

　　作為銀行的基層機構，近年來分支行的操作風險頻頻發生。

　　操作風險是巴塞爾新資本協議列出的銀行業三大風險之一，卻是中國銀行業風險管理者長期以來所忽視的對象。無論是在操作風險管理理念、操作風險管理框架，還是操作風險管理手段上，中國銀行業均還需要根據中國轉軌經濟過程中的實際情況加大研究和治理力度。

　　這幾年金融審計的情況表明，操作風險已經成為銀行風險的重要根源。

　　“操作風險并不是單純的風險，而是一種復合的風險，它既是由于職員的違規操作，同時也可以是由于管理系統的失誤造成的，既有組織層面的原因，也有技術層面的原因。同時也包括監管層面的原因。”范鵬司長認為。

　　回顧這幾年的審計，金融審計在“五統一”的模式下，統一組織了18個特派辦開展對工商銀行、建設銀行等國有商業銀行的總行和省級分行的審計，在審計中根據需要，在有目的地對分行下轄的分支機構進行了延伸審計，從中發現了大量的大案要案線索。諸如，工行廣東省南海支行被私營企業主馮明康騙取20多億的貸款，就是金融審計人員發現的。

　　審計情況表明，當前商業銀行金融犯罪呈現出新發案件多、涉案人員層次高、涉案金額大、手段更為隱蔽的特點。究其原因，與銀行的一些分支機構依法經營意識不強，內部控制的機制還處于低水平狀態，有些機構的內控制度還處于復制監管部門的文件、制度，特別是一些分支行對“一把手”管理監督不力有很大的關系。

　　盡管，在以前的審計中，圍繞著金融機構在經營管理中的風險業務，對金融機構分支機構的審計已經有所涉及，并有針對性地提出了建設性的建議，這些建議在促進商業健康發展方面起到了重要的作用。但，這僅僅限于延伸審計，還不是系統性的對分支機構進行審計調查。

　　有研究金融的專家對2005年爆發的銀行業金融機構大要案頻發的現象指出，操作風險防范已經成為中國銀行業管理的軟肋。業內人士分析認為，銀行業發生的一系列大案，可以歸結為操作風險失控。事實上，近年來國際銀行業和銀行監管機構在關注銀行業的信用風險和市場風險的同時，越來越重視防范操作風險。

　　這些基層分支機構大要案爆發后，有關監管部門針對金融機構的大要案頻發的情況，開展了案件專項治理工作，并針對操作風險出臺了一系列的規章制度，要求各商業銀行特別關注操作風險。

　　種種現象顯示，國有商業銀行一些分支機構的內控制度存在漏洞或形同虛設，給犯罪分子以可乘之機，類似的案件在不同的機構甚至同一銀行內簡單重復，甚至出現高管人員作大案后很輕易的一走了之。一個明證的事實就是，即使在專項治理階段，案件仍然時有發生，部分銀行業金融機構的分支機構對防范操作風險13條要求的貫徹落實不力等。

　　由是，操作風險前所未有的成為監管部門和媒體熱議的話題。在這樣的背景下，審計署統一組織18個特派辦開展的對農業銀行系統縣級支行的審計被賦予了新的內涵。

　　根據本刊記者了解，從9月份開始，金融司將選擇20家分支機構進行全面審計的目的就在于，通過對商業銀行分支機構的剖析，全面促進金融機構完善風險管理。

　　績效審計破題

　　余振東案件事發后，有分析人士發出了“集體腐敗，成為銀行支行的腐敗網絡”的感嘆，“金融腐敗案件給我們的啟示不僅僅是案件治理，更在于其中所體現的金融改革方法論問題”。

　　隨著2005年中國銀行黑龍江河松街支行高山的案件暴露后，被認為是幾乎完全復制余振東的手法。于是，如何真正建立有效的銀行法人治理結構，并以此形成對銀行內部既得利益者的約束，成為商業銀行健康發展的關鍵所在。

　　正是基于此，從先進的金融監管理念入手，研究如何防范基層商業銀行的操作風險，是這次對農業銀行分支機構審計的出發點，并在全面審計的基礎上，通過揭露重大風險問題和違法案件線索，從體制、制度、政策和監管等方面找出解決問題的建議，從更高層次上發揮金融審計監督的作用。

　　在采訪中，一位多次參與國有商業銀行審計的審計人員表示，從近幾年的審計情況來看，總的來說是商業銀行的管理在逐步加強，尤其是總行、分行的管理能力得到有效提高，內部控制得到明顯加強，但由于治理結構不完善，導致管理鏈條過長，對分支機構的控制不力。在總行和省級分行的違法違規問題明顯下降的同時，更多的問題則沉淀到了基層的分支機構。

　　范鵬司長告訴記者，對基層支行審計的關鍵不在于查處單個的違規行為，而在于從制度、體制上查找問題，尤其是分支機構的操作風險管理、一把手的監督等都是銀行業所面臨的挑戰。為此，在審計中要關注幾個方面：一是風險管理，尤其是操作風險；二是一把手的經營決策；三是重大經營決策。

　　“通過審計，對基層支行因操作風險產生的案例逐個分析并結合具體情景進行模擬，找出銀行實際存在的重大風險隱患，為國有商業銀行的風險防范提供決策參考。”范鵬說。

　　事實上，作為政府審計重要組成部分的金融審計，在促進商業銀行強化風險管理方面取得了很大的成績。在近幾年，金融審計更多地發揮了“眼睛”的作用，以“防范風險、提高效益、規范管理”為目標，通過揭露銀行經營管理中存在的重大違法違規問題和突出風險，從制度、政策和監管上分析原因，提出了深化金融體制改革方面諸多的審計建議，為建立安全、高效、穩健的金融運行機制發揮了應有的作用，已經成為審計工作一個重要品牌，被稱為“審計署的品牌”或者說是政府審計的一個“拳頭產品”。

　　采訪中，范鵬司長告訴記者，金融審計在政府審計中獨具特色，與其他金融監管部門相比有著自己的特點，這是開拓創新的結果，今后金融審計的進步和發展還要依靠開拓創新。

　　對基層分支機構的審計，就是在總結經驗的基礎上提出的。下一步選擇20家分支機構，進行全面審計，對貸款業務，包括對公貸款、個人消費等全部業務，推進商業銀行加強內部管理機制，找出管理的漏洞，針對管理的問題，扎扎實實地為商業銀行的改革提供決策參考。

　　“最終，我們通過從農業銀行經營管理中存在的重大違規問題和突出風險，分析我國商業銀行存在的體制性、制度性缺陷并從政策和監管等方面分析原因，提出審計建議，最終形成宏觀分析報告。” 范鵬說。

　　據了解，將要付諸實施的審計指引中提出了“注重分析商業銀行在法人治理結構和內部管理等方面存在的傾向性、普遍性問題”的要求。對此，金融司提出了“全面審計”的要求，即對基層機構的全部經濟活動和財務收支活動進行審計。

　　目前可以確定的是，根據審計方案，農業銀行各級“一把手”在資本運營各個環節的重大經營決策、銀行內控機制、操作手段的薄弱環節和漏洞，成為本次審計關注的重點。“注意揭露各級負責人在經營管理中存在的以權謀私、濫用權力、玩忽職守等違法問題。認真分析銀行經營管理中的內控環節和業務流程，檢查銀行資金的循環流動軌跡和結果，注意發現突出的風險問題和可能存在的大要案線索。” 范鵬說。

　　在這些具體詳盡的方案指引下，分支機構的管理不到位，一把手的控制，其操作風險、內部控制的缺陷以及風險管理尤其是管理風險突出問題、重大風險的形式，將隨著這次審計得到全面的揭示。

　　在此基礎上，商業銀行在股份制改革中要解決的問題清單也將隨著審計而逐步清晰起來。同樣，隨著這次審計的開展，也預示著金融審計在朝著更高層次的目標發展：從促進金融機構完善管理、提高效益的角度開展審計。

　　采訪中，金融司一位資深審計人員告訴記者，這次審計強調的全面審計，一般是為全面改善企業經營管理、提高經濟效益或全面整頓企業時采用的審計方式。

　　從這個角度上講，金融審計已經開始了績效審計的探索。從更高層次上發揮金融監督的作用，高度重視監管客體(金融機構)內控機制的健全和完善，集中資源關注金融風險和效益，實施監督績效審計，進而有效的對金融政策合理性和監督效果性進行客觀、準確的評價。

　　來源：審計署網站