從2006年1月1日起,內蒙古自治區實行以具有合法固定住所為基本落戶條件的“戶口準入制”,保障公民遷居和戶口遷移自由。然而文件下發至今,內蒙古自治區大多數地方并沒有實行。地方普遍認為,把戶籍制度完全放開,不切合地方實際。其中,作為其首府的呼和浩特市反應最為強烈,明確表示“呼市不執行新戶籍制度”,戶籍新政儼然一紙空文。“制度不同于法律,盟市公安局不執行,公安廳也無能為力。”內蒙古自治區公安廳戶籍管理處負責人如此表示。(《中國青年報》3月3日)
“制度不同于法律”,言下之意,法律必須切實遵守,而制度可以自由裁量:對自己有利的就奉為圭臬,對自己不利則視若糞土———當然,此處的“自己”往往不是社會公益,而只是部門利益。翻開《現代漢語詞典》,“制度”被解釋為:要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。看來,“制度”在本意上也是必須切實遵守的,而不只是忽悠人的花架子。不過,特定情況下,比如當“制度”是一種人所共知的“惡”,過去叫“逆天而行”,現在叫“違背民意”,這種情況下,公然抵制該“制度”就是一種“替天行道”、“為民請命”式的壯舉。
那么,內蒙古的戶籍新政“制度”屬于哪種情況呢?我看,哪種情況都不是。首先,內蒙古自治區公安廳自認自己制定的戶籍新政與法律不可同日而語,并對下級部門拒絕執行感到“無能為力”,這說明他們自己都不把它當“制度”。既然不是“制度”,而只是可以任意拿捏的“一紙空文”,又怎能要求下級機關“共同遵守”呢?再者,“保障公民遷居和戶口遷移自由”顯然不是公認的“惡”,而是基本的人權要求,是不可或缺的必要之“善”,盟市公安局對公安廳戶籍新政的抵制,反倒是一種阻礙進步潮流的“惡”了。
這場內蒙古戶籍新政風波,留給我們品評的實際是一種“制而不度”的“制度”亂象。制定“制度”的,只關注制定不關注執行;執行“制度”的,自己有權決定執行什么樣的“制度”。
呼市政府的一位秘書長表示,至今尚未得知公安廳的新戶籍制度的具體內容,更不知道要在今年1月1日起執行。由此,我們已經不難想像“制度”的制定者究竟是怎么制定“制度”的了。制定“制度”時,有沒有征集下級機關意見,有沒有經過必要的公開程序,還是上級部門“拍腦袋”說了算?當然,與“制度”制定者相比,“制度”執行者一點也不遜色。說不執行就不執行,你奈我何?
奇怪的是,矛盾的兩者竟然能夠和平相處———下級面對上級要求既“我行我素”,上級面對下級抵制亦“無能為力”。只有一個理由能解釋清楚,那就是:上級“制”完為止、下不為“度”,下級束閣上“制”、“度”下自主。前者“制而不度”,后者“度而無制”。
在眼下這樣一個“制度主義時代”,“制度”常被人置于拯救公正與規范之利器的高度,乃至言必稱“完善制度”之類。可是,“制度”一旦被偷換成“制而不度”,正如人們常說“我們不缺法律而缺執行”一樣,會不會又是一個“看上去很美”?因此,所謂“完善制度”,首先需要完善的是制定制度的“制度”和執行制度的“制度”,缺少這二者,“制度”就只能是一只“沒有翅膀的鳥”,想飛也飛不起來。(摘自中國青年報;作者:舒圣祥)