8月27日下午，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議表決，高票通過(guò)監(jiān)督法草案。社會(huì)各界關(guān)注的監(jiān)督法終于出臺(tái)，從而使各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)行使更加規(guī)范化程序化
監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。
監(jiān)督權(quán)的行使，需要有相應(yīng)的法律使之規(guī)范化、程序化。這些年來(lái)，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。
現(xiàn)在，我國(guó)進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，深刻變化的國(guó)際環(huán)境，艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，復(fù)雜多樣的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，都對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提出了新的要求。在這種形勢(shì)下，制定監(jiān)督法，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，完善人民代表大會(huì)制度，保證人大依法加強(qiáng)監(jiān)督工作，促進(jìn)依法行政、公正司法，維護(hù)最廣大人民的根本利益，是具有重大意義的。
監(jiān)督法具有很強(qiáng)的針對(duì)性實(shí)效性
制定歷時(shí)20年，涉及國(guó)家的政治制度和國(guó)家體制
“因?yàn)檫@部法律的政治性很強(qiáng)，涉及到我們國(guó)家的政治制度和國(guó)家體制。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，不是‘三權(quán)鼎立’，在人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的前提下，對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，或者說(shuō)對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)又有明確的劃分。人大與‘一府兩院’的關(guān)系既有監(jiān)督，又有支持；既要依法監(jiān)督，又不代行行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。人大與‘一府兩院’都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)關(guān)，雖然職責(zé)分工不同，但他們的工作出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)都是一致的，都是為了維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益，這是我國(guó)政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。從國(guó)家體制來(lái)講，監(jiān)督權(quán)的行使涉及到人大與‘一府兩院’的關(guān)系，涉及到中央與地方的關(guān)系。所以，制定監(jiān)督法需要處理好這些關(guān)系，要能夠準(zhǔn)確地反映出我們國(guó)家的政治制度和國(guó)家體制，準(zhǔn)確地把握人大監(jiān)督的特點(diǎn)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，這些都是非常重大的問(wèn)題，所以需要時(shí)間，需要通過(guò)實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)�！比珖�(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)，27日在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上介紹監(jiān)督法制定為何要?dú)v時(shí)20年時(shí)說(shuō)。
他說(shuō)，正是因?yàn)檫@些原因，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)制定監(jiān)督法高度重視，反復(fù)研究，慎之又慎，做了大量深入、細(xì)致的工作，在這些大量深入、細(xì)致工作的基礎(chǔ)上，各方面對(duì)人大的監(jiān)督工作和制定監(jiān)督法的認(rèn)識(shí)越來(lái)越統(tǒng)一，所以在九屆全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)初審的基礎(chǔ)上，本屆全國(guó)人大常委會(huì)又經(jīng)過(guò)三次審議修改，今天得以通過(guò)，所以用了這么長(zhǎng)的時(shí)間。
喬曉陽(yáng)還強(qiáng)調(diào)，在加強(qiáng)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督方面，監(jiān)督法具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性。首先，監(jiān)督法明確規(guī)定人大常委會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)，是緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。其次，監(jiān)督法明確規(guī)定人大常委會(huì)工作監(jiān)督的主要形式是每年有計(jì)劃地選擇若干重大問(wèn)題，聽(tīng)取和審議“一府兩院”的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。監(jiān)督法明確規(guī)定了專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的議題確定的6個(gè)途徑，比如人大代表反映集中的問(wèn)題、人大常委會(huì)組成人員反映集中的問(wèn)題、人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)反映集中的問(wèn)題，等等。
從這些途徑確定的監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，都是人民群眾普遍關(guān)注的。比如對(duì)政府工作中的“三農(nóng)”問(wèn)題、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)保障、拆遷補(bǔ)償?shù)鹊�；�?duì)“兩院”工作中的執(zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯(cuò)案不究、司法不公等等，人大常委會(huì)抓住了人民群眾普遍關(guān)注的、反映強(qiáng)烈的、又帶有共性的問(wèn)題實(shí)施監(jiān)督，這種監(jiān)督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。圍繞這些問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)工作監(jiān)督，把對(duì)有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績(jī)和存在的問(wèn)題寓于其中，實(shí)際上也體現(xiàn)了對(duì)人大選舉和任命國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督。
喬曉陽(yáng)還表示，監(jiān)督法明確規(guī)定，“一府兩院”要將對(duì)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的研究處理情況，向人大常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。人大常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告作出決議�！耙桓畠稍骸币跊Q議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況再次向人大常委會(huì)報(bào)告。這就意味著一旦人大常委會(huì)啟動(dòng)了工作監(jiān)督的程序，就要一抓到底，要抓出實(shí)實(shí)在在的成效來(lái)。
監(jiān)督法明確規(guī)定，人大常委會(huì)工作監(jiān)督的情況，包括“一府兩院”執(zhí)行人大常委會(huì)決議的情況，都要向人大代表通報(bào)，并且向社會(huì)公布，要把人大的監(jiān)督置于人大代表和全社會(huì)的監(jiān)督之下。
在解釋監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件的備案審查所作的相關(guān)規(guī)定時(shí)，喬曉陽(yáng)說(shuō)，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權(quán)、明顯違法的，比如擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、強(qiáng)制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。為了解決這類(lèi)問(wèn)題，監(jiān)督法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的這一類(lèi)不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，撤銷(xiāo)程序由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。
喬曉陽(yáng)強(qiáng)調(diào)，監(jiān)督法規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查。在司法實(shí)踐中，“兩高”的司法解釋對(duì)審判、檢察工作具體應(yīng)用法律發(fā)揮了十分重要的作用，但是確實(shí)也存在著有些司法解釋與法律相抵觸的情況。監(jiān)督法參考了立法法有關(guān)規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定，對(duì)“兩高”司法解釋的備案程序作了具體的規(guī)定。
堅(jiān)持“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”
將人大常委會(huì)長(zhǎng)期履行監(jiān)督職責(zé)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提高到法律層面
在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議中，委員們認(rèn)為，監(jiān)督法草案堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和支持“一府兩院”依法開(kāi)展工作的關(guān)系，體現(xiàn)了民主集中制、集體監(jiān)督、有序監(jiān)督的原則。
全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇作監(jiān)督法修改情況的報(bào)告時(shí)說(shuō)，草案四次審議稿第三條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于國(guó)家工作大局，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放�！庇行┏Ｎ瘑T提出，社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線(xiàn)的內(nèi)容是“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”，應(yīng)予完整表述。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將這一條修改為：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放�！�
全國(guó)人大常委會(huì)委員王濤在分組審議時(shí)說(shuō)，監(jiān)督法的制定有著非常好的基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)，不管是在全國(guó)人大常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)還是地方人大常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上制定的監(jiān)督法涵蓋了全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，有利于全國(guó)人大常委會(huì)和各級(jí)人大常委會(huì)更好地、更規(guī)范地履行監(jiān)督職責(zé)，提高監(jiān)督水平和實(shí)效。本屆全國(guó)人大常委會(huì)主要的任務(wù)就是提高立法質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效。監(jiān)督法的出臺(tái)，對(duì)于提高全國(guó)人大常委會(huì)和各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督質(zhì)量是非常重要的，也是全國(guó)人大常委會(huì)在提高監(jiān)督質(zhì)量與實(shí)效，進(jìn)行法制建設(shè)中的一個(gè)重要的舉措。將人大常委會(huì)長(zhǎng)期履行監(jiān)督職責(zé)實(shí)踐過(guò)程中積累下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，提高到了法律的層面上，將全國(guó)人大常委會(huì)和各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作納入到法制化的軌道。
全國(guó)人大常委會(huì)委員叢斌說(shuō)監(jiān)督法草案經(jīng)過(guò)四次修改，我認(rèn)為基本成熟，主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了以憲法為依據(jù)的立法原則；二是體現(xiàn)了走中國(guó)特色政治發(fā)展道路的基本精神；三是對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)規(guī)定得明確，可操作性強(qiáng)；四是吸納了常委會(huì)組成人員的合理意見(jiàn)和建議。
正確行使憲法賦予的監(jiān)督職權(quán)
結(jié)合人大監(jiān)督工作的實(shí)際，做到既不失職、又不越權(quán)
人大常委會(huì)的監(jiān)督工作的政治性很強(qiáng)，是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。因此，準(zhǔn)確把握人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的原則，對(duì)于堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，正確行使憲法賦予的監(jiān)督職權(quán)，做到既不失職、又不越權(quán)，是至關(guān)重要的。
楊景宇介紹，草案四次審議稿第十九條第二款中規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)人民政府研究處理�！庇行┏Ｎ瘑T提出，常委會(huì)組成人員對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告的審議意見(jiàn)，也應(yīng)交由本級(jí)人民政府研究處理。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將上述規(guī)定修改為：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)人民政府研究處理。”
有的常委委員提出，草案第九條對(duì)確定常委會(huì)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的議題的途徑作了規(guī)定，建議對(duì)執(zhí)法檢查的議題如何確定也應(yīng)作出規(guī)定。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將草案四次審議稿第二十一條修改為：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查�！�
有的常委委員提出，監(jiān)督法通過(guò)后，1999年12月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》和2000年3月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》是否繼續(xù)有效，應(yīng)予明確。法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，上述兩個(gè)“決定”為加強(qiáng)全國(guó)人大監(jiān)督的有關(guān)工作程序未納入監(jiān)督法；有關(guān)加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)行使職權(quán)的主要程序盡管已經(jīng)吸收到監(jiān)督法中，但也還有一些很具體的工作程序沒(méi)有也不必寫(xiě)進(jìn)監(jiān)督法。因此，監(jiān)督法通過(guò)后，這兩個(gè)“決定”仍然有效。
全國(guó)人大常委會(huì)委員陳士能在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議分組審議中說(shuō)，監(jiān)督法從醞釀、論證、起草到現(xiàn)在第四稿，前前后后歷時(shí)20年了，這些年來(lái)，特別是從這幾次的審議情況來(lái)看，都充分發(fā)揚(yáng)了民主，從理論到實(shí)踐都做了大量的調(diào)查研究工作。應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)很成熟了。今年6月份常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)三次審議稿進(jìn)行了討論，今天提出的第四稿充分吸取了大量的修改意見(jiàn)，能夠充分體現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一；體現(xiàn)了人大監(jiān)督是我國(guó)監(jiān)督體系的一個(gè)重要組成部分；體現(xiàn)了人大依法履行監(jiān)督職權(quán)，保障和規(guī)范監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。在上次審議中提出的一些比較重要的修改意見(jiàn)，應(yīng)該說(shuō)這一稿里都已經(jīng)吸取了。這一稿處理得比較恰當(dāng)，提出了定位的問(wèn)題，從人大的監(jiān)督工作，明確為由人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，這樣比較符合人大監(jiān)督工作的實(shí)際。
據(jù)了解，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，區(qū)別不同情況對(duì)草案加以修改完善：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，又需要作規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面的意見(jiàn)又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充完善。這樣的立法思路，是科學(xué)的、適當(dāng)?shù)摹?/p>
可以說(shuō)，監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，要求人大常委會(huì)更加關(guān)注人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，更好地行使監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督工作更有深度、更有實(shí)效。有針對(duì)性地開(kāi)展經(jīng)常性的專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議，直至問(wèn)題得到切實(shí)解決，人大常委會(huì)的工作量不是減少了，而是增加了；對(duì)人大常委會(huì)工作的要求不是降低了，而是更高了。
(據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》；毛 磊 杜文娟)
