“壟斷行業(yè)的高福利加大了經(jīng)營成本，但它們能理直氣壯地讓國家、消費(fèi)者埋單，因?yàn)殡x開它們‘地球就不轉(zhuǎn)了’。”在昨天中國法學(xué)會(huì)舉辦的研討會(huì)上，全國政協(xié)委員溫克剛再次抨擊電力、燃?xì)狻㈦娦拧⒔鹑凇⒐┧㈣F路、民航等壟斷性行業(yè)的“福利腐敗”。
在今年的兩會(huì)上，溫克剛接受記者采訪時(shí)說，壟斷性行業(yè)形形色色的福利，本質(zhì)上就是一種腐敗。溫克剛說，這些壟斷行業(yè)掌握了大部分公共資源，而本行業(yè)職工享受的高福利是以消費(fèi)者承擔(dān)的高成本為代價(jià)，這加劇了社會(huì)不公。
今年6月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過了《中華人民共和國反壟斷法(草案)》；6月25日，國務(wù)院將草案提交全國人大常委會(huì)審議，這標(biāo)志著醞釀多年的反壟斷立法正式進(jìn)入立法程序。有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的反壟斷法同樣被公眾寄予厚望，但北京大學(xué)法學(xué)院教授劉凱湘卻認(rèn)為，“福利腐敗”問題不是一部法律就能解決的。
福利帶來腐敗
小李的父親在當(dāng)?shù)仉娏Σ块T工作，住的是單位蓋的宿舍樓。當(dāng)他的同學(xué)家還在為開不開電風(fēng)扇猶豫時(shí)，小李家已經(jīng)享受24小時(shí)的中央空調(diào)了。“宿舍樓里裝的是中央空調(diào)，不用交電費(fèi)。”小李說，“每個(gè)職工都可免費(fèi)電用，這是電力公司的福利。”
公交公司職工免費(fèi)乘車，鐵路職工坐火車不用買票，甚至可以享受臥鋪待遇，電力系統(tǒng)職工每年可享受幾十到幾百度不等的免費(fèi)“福利電”，電信職工裝電話、打電話都有減免優(yōu)惠……人們都曾對(duì)此習(xí)以為常，畢竟，“近水樓臺(tái)先得月”。但如今，司空見慣的“福利”在公眾眼里開始與腐敗掛鉤。打開百度搜索，輸入“福利腐敗”，可以看到45600篇相關(guān)文章。
“福利腐敗的提法有待商榷。”中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長韓大元說，腐敗是公權(quán)力行使者利用公權(quán)力獲取非法利益，企業(yè)、老百姓談不上公權(quán)力腐敗。
中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授認(rèn)為，福利的本義是對(duì)員工生活的照顧，是組織為員工提供的除工資與獎(jiǎng)金之外的一切物質(zhì)待遇，是勞動(dòng)的間接回報(bào)。“是福利產(chǎn)生了腐敗，還是福利就等同于腐敗？要準(zhǔn)確定義恐怕還比較困難。”馬懷德說，實(shí)際上，公眾是透過福利，認(rèn)為國家機(jī)關(guān)權(quán)力背后或壟斷行業(yè)可能有腐敗。“公用企、事業(yè)單位與一般公司不同，聯(lián)想等企業(yè)的職工如果享有高福利，恐怕沒人會(huì)講它們存在‘福利腐敗’，這是因?yàn)楣闷蟆⑹聵I(yè)單位的性質(zhì)就是為社會(huì)公眾服務(wù)，不能隨意支出納稅人的錢。”
韓大元認(rèn)為，這些行業(yè)利用壟斷地位和優(yōu)勢，以福利的名義將本行業(yè)掌握的資源分給職工，將損害公眾利益。“把高成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，必然招致人們的不滿，進(jìn)而使公眾懷疑社會(huì)公平、平等的價(jià)值體系。”但是，取消所有福利，也并非上選。福利制度有一定的合理性，要看它的理由是否正當(dāng)，法律框架內(nèi)的福利是合理的。
北京大學(xué)法學(xué)院教授劉凱湘說，福利本身無所謂好壞，它只是一個(gè)制度安排。但是，福利發(fā)放權(quán)往往掌握在少數(shù)人手中，在大家為尋求好的福利待遇的同時(shí)，腐敗關(guān)系網(wǎng)也搭建起來了。
“福利腐敗”是制度慣性
劉凱湘認(rèn)為，公共資源可以分為非經(jīng)營性資源和經(jīng)營性資源。前者如教育、交通等，這部分資源要由全社會(huì)公平享有，因?yàn)樗钅芊从成鐣?huì)公平。而經(jīng)營性資源以營利為目的，如礦山、土地等。“土地出讓后就不再是公共資源了，但它由公共資源向非公用資源轉(zhuǎn)化的過程，存在公平與否的問題。”
對(duì)此，馬懷德表示，公共部門配置資源，又缺乏有效的市場競爭環(huán)境和體制，自然就形成了壟斷，和特殊部門的特殊地位。目前，一些經(jīng)營者濫用市場支配地位壟斷價(jià)格、強(qiáng)制交易；一些地方行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。“這些都與市場沒有發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用有關(guān)。”
“鐵路職工坐火車免票，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就有，但過去我們不關(guān)注這個(gè)問題。”馬懷德說，當(dāng)時(shí)的鐵路部門和其他交通部門與其他行業(yè)并沒有在收入、資源配置上存在巨大的不平等，差距不明顯。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)之后，各行業(yè)的發(fā)展，包括競爭都不一樣，有些行業(yè)利用它的壟斷地位獲得了高福利，有些行業(yè)則完全進(jìn)入市場，很多失去了競爭優(yōu)勢。這樣，問題就顯得突出了。“與其說這是個(gè)新問題，不如說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變時(shí)表現(xiàn)出的一種制度慣性。”
劉凱湘說，“鐵路、民航的職工免費(fèi)乘火車、坐飛機(jī)，只要符合單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、符合法律，就談不上腐敗。但是，就這種現(xiàn)象來說，關(guān)鍵是要看這些行業(yè)獲得公共資源的方式是否合法。”劉凱湘說，“獲得公共資源的途徑不正當(dāng)、不合法，才有了高利潤空間。”
立法能否解決“福利腐敗”
6月30日，國家發(fā)改委上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)，每度上漲2.49分。有媒體稱，發(fā)電裝機(jī)容量的平均造價(jià)在下降，可消費(fèi)者卻要面對(duì)接連上漲的電價(jià)。近年來，水價(jià)上漲、銀行不斷增加的收費(fèi)項(xiàng)目等讓消費(fèi)者不滿，但逢聽證就漲價(jià)，幾乎成了定律。
“僅靠《價(jià)格法》第23條，無法對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行全面規(guī)范。”馬懷德認(rèn)為，福利腐敗是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，需要多視角分析。就健全法治來說，有立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，但當(dāng)務(wù)之急還是要立法。法律要對(duì)壟斷企業(yè)實(shí)施全方位的監(jiān)督，同時(shí)，要發(fā)揮社會(huì)中介、價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門的作用，建立公益訴訟制度，靠全社會(huì)的力量杜絕壟斷。
韓大元表示，就制度性福利而言，本行業(yè)、本單位內(nèi)部都有相關(guān)的規(guī)范性文件，但它是否合法、合憲，就需要清理、修改。“完全沒有上位法規(guī)范依據(jù)的規(guī)范性文件無效；有上位法但是超越了上位法的界限，則與上位法相抵觸部分無效；轉(zhuǎn)型時(shí)期法律應(yīng)該有而沒有的規(guī)定，行業(yè)、單位先行制定的文件，要根據(jù)法律原則和精神進(jìn)行判斷。”
劉凱湘認(rèn)為，通過法律解決“福利腐敗”問題應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，因?yàn)椤皢栴}的根源在體制。”在公法領(lǐng)域，法律的推進(jìn)作用有限，超前立法會(huì)提高執(zhí)法成本。因此，法律應(yīng)該是在有需要時(shí)跟進(jìn)，對(duì)成功做法加以認(rèn)定和制度化。 (據(jù)中國青年報(bào)；李麗)
