非典、禽流感、礦難、井噴、洪水……近年來發(fā)生的諸多突發(fā)事件讓人們記憶猶新。痛定思痛，總結經(jīng)驗教訓，提高政府依法應對突發(fā)事件的能力已成為當務之急。6月24日，突發(fā)事件應對法草案首次提請十屆全國人大常委會第22次會議審議——
從緊急狀態(tài)法到突發(fā)事件應對法
提請立法機關審議的突發(fā)事件應對法草案共7章62條，其適用范圍定位于對突發(fā)事件的預防和應急準備、監(jiān)測和預警、應急處置和救援、事后恢復和重建等應對活動。
此前，突發(fā)事件應對法草案曾以緊急狀態(tài)法的名稱列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。國務院法制辦主任曹康泰說：“憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，前提是非常嚴格的，實踐中很少適用。”
草案規(guī)定，發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人大常委會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權限和程序決定。
曹康泰在向常委會組成人員作說明時表示，這樣規(guī)定主要是考慮解決中國在突發(fā)事件應對活動中存在的突出問題，通過對各類突發(fā)事件的應對行為加以規(guī)范，明確應對工作的體制、機制、制度，以提高全社會應對各類突發(fā)事件的能力。
應對突發(fā)事件存在四大問題
所謂突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。
“中國是一個自然災害、事故災難等突發(fā)事件較多的國家。各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成了巨大損失。”曹康泰說。據(jù)統(tǒng)計，2005年，中國共發(fā)生各類突發(fā)公共事件540萬起，造成約20萬人死亡，直接經(jīng)濟損失約3253億元。
近年來，中國各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共突發(fā)事件和社會安全事件的應急預案，初步建立了突發(fā)事件的應急管理體制和機制。但曹康泰坦言，在突發(fā)事件應對工作中還存在4方面突出問題：一是應對突發(fā)事件的責任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調、靈敏的應對機制尚未形成；二是一些行政機關應對突發(fā)事件的能力不強，危機意識不高，依法可以采取的應急處置措施不夠充分、有力；三是突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善；四是社會廣泛參與應對工作的機制還不健全，公眾自救與互救能力不強。
“在認真總結中國應對突發(fā)事件經(jīng)驗教訓、借鑒其他國家成功做法的基礎上，根據(jù)憲法制定一部規(guī)范應對各類突發(fā)事件工作共同行為的法律是十分必要的。”曹康泰說。
明確各級政府和有關部門職責
2003年12月23日，重慶開縣天然氣井發(fā)生特大井噴事故導致243人死亡，信息不暢、應對不及時是主要原因；今年3月25日，開縣再次發(fā)生天然氣泄漏，由于當?shù)丶皶r啟動應急預案，萬余名群眾緊急轉移，沒有出現(xiàn)人員傷亡。
開縣兩次類似事故的應對實踐表明，建立統(tǒng)一領導、分級負責、綜合協(xié)調的突發(fā)事件管理體制是應對突發(fā)事件的關鍵。
草案根據(jù)社會危害程序、影響范圍等因素，將自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般4級，明確了各級政府應對各類突發(fā)事件的責任，對不同級別、不同種類和不同嚴重程度的突發(fā)事件進行處置的主體、權限都作了規(guī)定。
草案還規(guī)定，國家建立健全突發(fā)事件預警制度。按照發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度，突發(fā)事件分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。
對于政府和有關部門沒有采取預防措施、導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件的，或未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當、造成嚴重后果的情況，草案都規(guī)定了明確的法律責任。
最大限度保護公民權益不受侵犯
及時有效處置突發(fā)事件，需要賦予政府必要的處置權力，使其能夠有效組織、動員各種資源應對危機，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害。但是，權力的集中行使，可能會發(fā)生濫用權力，侵犯公民、法人和其他組織權益的情況。
專家指出，突發(fā)事件應對法的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對公民權利和自由的影響壓縮到最低程度。
草案規(guī)定了政府為處置突發(fā)事件可以采取各種必要的措施，明確公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作。同時草案規(guī)定：政府為處置突發(fā)事件可以選擇多種措施的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施；為應對突發(fā)事件征收公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)應當及時返還，不能返還或者財產(chǎn)被毀損的，應當給予合理補償。
(據(jù)《人民日報海外版》；李有軍 劉曉林)
