去年的寵兒，今年搖身一變成為最讓人操心的“問題少年”。地方融資平臺在短短一年時間，經(jīng)歷了從波峰到谷底大逆轉(zhuǎn)，成為央行銀監(jiān)會今年整肅三大金融風(fēng)險之首。

　　據(jù)最新消息，2009年末，全國32個省級地方首長都收到了央行和銀監(jiān)會直接發(fā)送的地方融資平臺信貸數(shù)據(jù)監(jiān)測報告，以提醒地方政府注意地方融資平臺大量舉債造成的風(fēng)險。而國家發(fā)改委從去年下半年以來，審批地方城投債大門逐步收緊。截至目前，今年尚無開閘放行一只地方城投債。

　　地方缺乏融資平臺，經(jīng)濟難以前行，但胃口太大又會反過來傷及地方及全國經(jīng)濟的健康發(fā)展，堵塞信貸流通主動脈。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式前提下，如何緩解信貸風(fēng)險平穩(wěn)推進地方融資平臺前行？就此，記者專訪國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師巴曙松。

　　　地方投融資平臺不能一概否定

　　上海證券報：據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)，全國3800多家地方融資機構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元，負(fù)債規(guī)模急劇擴大，地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在過去1年中暴漲。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8萬億元。面對這些數(shù)據(jù)，該如何來客觀看待地方融資平臺？

　　巴曙松：地方政府投融資平臺確實是2009年應(yīng)對危機過程中最為活躍的融資主體。受4萬億投資計劃刺激，以及在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年各地方政府紛紛舉債進行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而導(dǎo)致地方融資平臺債務(wù)規(guī)模的劇增，引起了廣泛的關(guān)注。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)已開始著手地方融資平臺風(fēng)險的管理，2009年下半年地方政府投融資平臺的新增貸款已呈現(xiàn)沖高回落、增幅放緩的趨勢。

　　在2010年1月19日召開的國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理曾在講話中提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。在政府及相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)控下，預(yù)計地方政府融資會有所收縮，各商業(yè)銀行在新增貸款控制方面，將減緩對地方融資平臺的信貸審批，在增量放貸方面對地方融資平臺的風(fēng)險控制將進一步增強。

　　在中國推進城市化的進程中，地方政府通過地方投融資平臺進行融資，有其內(nèi)在的必然性，不能一概否定。從一般意義看，地方政府之所以通過大量設(shè)立融資平臺進行融資，主要是在由于中國分稅制財稅體制下，中央和地方的事權(quán)和財權(quán)的分配出現(xiàn)了事實上的事權(quán)的重心下移而財權(quán)的重心上移，從而導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財權(quán)的不對等，同時，中國轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，因此，在中國城市化加快發(fā)展階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，從而導(dǎo)致大部分地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。

　　因此，盡管目前政府及相關(guān)監(jiān)管部門的調(diào)控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺，但在地方政府不允許直接舉債以及債券市場發(fā)展嚴(yán)重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個過程可能會伴隨著整個城市化的進程，以及地方政府職能的逐步轉(zhuǎn)變的過程。

　　四策并舉防風(fēng)險

　　上海證券報：地方融資平臺的急劇增長將具體帶來哪些風(fēng)險，又該如何來防范？

　　巴曙松：地方融資平臺急劇增長的風(fēng)險大致來說主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，與地方財政相關(guān)的風(fēng)險；第二，如果地方融資平臺破產(chǎn)，將會波及相關(guān)金融機構(gòu)。而在風(fēng)險防范方面，可以從以下幾個方面進行：

　　首先，應(yīng)完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外融資的依賴性。并摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，制定合理的債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段，急需摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，減少金融機構(gòu)與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸。同時，還需建立一套既符合地方財政債務(wù)狀況，又能反映地方財政風(fēng)險程度及其變化發(fā)展趨勢的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險發(fā)生。在成熟市場，大部分國家對于地方政府債務(wù)融資都制定了風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，以美國為例，對于地方政府債務(wù)不僅制定了規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)而且還制定了風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，通過嚴(yán)格的規(guī)定來約束地方政府的融資行為。

　　第二，在防范風(fēng)險的同時，也需要對不同地區(qū)進行分類對待。雖然地方政府融資風(fēng)險劇增，但并不是所有地方都存在同等的風(fēng)險。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負(fù)債水平相對較低，債務(wù)風(fēng)險較小；另外，還有一些地方通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了商業(yè)環(huán)境，帶動了項目周邊土地增值，增強了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要動態(tài)地看待。

　　第三，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的融資平臺，實行分類管理。一方面應(yīng)區(qū)分不同行政級別的融資平臺，對于縣(市)級、區(qū)級等財政實力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類融資平臺目前風(fēng)險相對較大。同時，也需要區(qū)別不同性質(zhì)的地方政府投融資平臺，運行狀況良好的投融資平臺可以就直接轉(zhuǎn)向市場化的融資；而一些純屬用于進行融資并沒有什么具體業(yè)務(wù)的平臺，應(yīng)當(dāng)納入重點監(jiān)控風(fēng)險的行列。

　　第四，引入市場約束，鼓勵地方融資平臺通過資本市場進行融資，減少銀行系統(tǒng)風(fēng)險的積聚。在美國，地方政府主要通過發(fā)行市政債券進行融資，但由于中國現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂，地方政府尚且不能直接發(fā)行債券，因此采取組建地方融資平臺的方式來籌集資金，實質(zhì)上中國地方融資平臺發(fā)行的債券與美國市政債券在諸多方面都很相似。現(xiàn)階段中國大力發(fā)展債券市場的政策為地方融資平臺發(fā)行債券提供了條件。2009年中國共發(fā)行了105期城投債，發(fā)行規(guī)模超過1,300億元，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行貸款融資額。因此，未來在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵鼓勵地方政府發(fā)行城投債，是改善融資結(jié)構(gòu)的一個重要方向。

　　經(jīng)濟增長提升承擔(dān)債務(wù)規(guī)模能力

　　上海證券報：通過全國信貸登記系統(tǒng)監(jiān)測，去年末全國各級政府地方融資平臺貸款在6萬億元左右，其中有80%是項目貸款。綜合監(jiān)測下來，一些地方性融資平臺的負(fù)債率達(dá)到94%，有的地方甚至高達(dá)400%，而國際上平均為80%-120%。從目前來看，我國地方合理債務(wù)規(guī)模多大比較合理？

　　巴曙松：近幾年隨著國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，中國地方政府整體財政狀況不斷趨好，財政承擔(dān)債務(wù)的能力不斷提高，地方本級財政收入從2000年的6406億元增加至2008年的28645億元，增幅達(dá)到347%，2009年1-11月地方本級財政收入達(dá)29328億元，同比增長12.1%。

　　至于地方政府合理的債務(wù)規(guī)模，雖然目前中國尚未制定地方政府債務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)，但可以借鑒成熟市場對地方政府債務(wù)規(guī)模的管理經(jīng)驗來進行估算。

　　成熟市場在對地方政府債務(wù)規(guī)模需求控制方面，較為常用的指標(biāo)為債務(wù)率和負(fù)債率。各國主要是通過對指標(biāo)設(shè)定一個警戒線來控制地方政府債務(wù)情況，但由于各國國情不同，對警戒線的設(shè)定不一。以債務(wù)率為例，債務(wù)率是年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)?shù)刎斦�收入的比值，該指�?biāo)反映地方政府通過動用當(dāng)期財政收入滿足償債需求的能力，是對地方政府債務(wù)總余額的控制，美國規(guī)定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90%-120%；新西蘭要求地方政府債務(wù)率小于150%；巴西規(guī)定借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)小于200%，市政府債務(wù)率(債務(wù)余額/市政府凈收入)小于120%。

　　考慮到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長，假設(shè)債務(wù)率不超過200%，在此基礎(chǔ)上可計算出中國地方政府本級整體債務(wù)余額2009年11月末不應(yīng)超過58656億元。當(dāng)然，這只是靜態(tài)的、小口徑的測算，更為合理的測算應(yīng)當(dāng)考慮基礎(chǔ)設(shè)施完善所帶來的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的穩(wěn)步提高，因此實際的地方政府所可以承擔(dān)的最大債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)大于前述規(guī)模。

　　上海證券報：我們發(fā)現(xiàn)各種地方債招股說明書，大多存在的一個特征是地方融資平臺主要以政府所擁有的土地作質(zhì)押進行融資，償還銀行貸款的利息主要靠地方財政補貼等，并非是項目自身收費能力償還債務(wù)。因此，建立在土地及未來增值前提下超越當(dāng)?shù)刎斦�收入的融資，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟回落地產(chǎn)行業(yè)回落，風(fēng)險將凸顯，必然給銀行帶來呆壞賬等問題。而周小川在央行2010年工作會議上也已經(jīng)明確指出地方融資可能給銀行帶來的風(fēng)險，您如何看待？

　　巴曙松：對于銀行新增貸款大量流入地方融資平臺這一點，我們應(yīng)該從多方面來看待。向地方融資平臺發(fā)放貸款，最初由國開行在發(fā)放“兩基一支”貸款中被廣泛使用，從歷史經(jīng)驗來看，這類貸款往往存在金額大，期限長，違約率低等特點；地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在巨大的融資動力。隨著國開行業(yè)務(wù)模式的成功，其他銀行亦加大了對地方融資平臺發(fā)放貸款的力度。由于存在地方政府的隱性擔(dān)保，這類項目貸款往往成為各商業(yè)銀行盡力爭取的對象，帶動了近年中國各類地方融資平臺的快速發(fā)展，在此輪經(jīng)濟調(diào)整中，各大商業(yè)銀行積極“爭搶”4萬億投資計劃中率先推出的優(yōu)質(zhì)項目，貸款規(guī)模猛增。

　　地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的現(xiàn)象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年就開始還款，風(fēng)險被逐年分散。此外，人們對于地方融資平臺融資貸款風(fēng)險的考慮主要源于對政府財政支付能力的擔(dān)憂，在當(dāng)前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下，各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高，政府償付能力不斷增強，貸款風(fēng)險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高。同時，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，也會提高土地收入的。

　　多年來，中國監(jiān)管機構(gòu)和商業(yè)銀行在貸款風(fēng)險控制方面已積累了較豐富的經(jīng)驗，商業(yè)銀行風(fēng)險管理制度不斷完善，風(fēng)險管理水平不斷提高。因此，我們認(rèn)為監(jiān)管機構(gòu)和商業(yè)銀行已經(jīng)有能力處理經(jīng)濟體系運行過程中出現(xiàn)的風(fēng)險和問題。對于此輪經(jīng)濟調(diào)整過程中發(fā)放的天量信貸，隨著信貸風(fēng)險的逐步暴露，將可能導(dǎo)致中國銀行業(yè)不良資產(chǎn)率有所上升，但并不能因此而得出銀行面臨巨大風(fēng)險的結(jié)論。商業(yè)銀行通過加強風(fēng)險管理，合理平衡信貸結(jié)構(gòu)，可將風(fēng)險控制在可供承受的范圍之內(nèi)。

　　實體經(jīng)濟融資需求會否被“擠出”

　　上海證券報：目前銀行也已開始意識到地方融資平臺的風(fēng)險，有意收緊地方融資平臺的信貸投入，但在建項目對資金存在剛性需求，這是否意味著銀行信貸政策會存在被“綁架”的可能性？除了信貸投入，您覺得中央或地方政府還有哪些創(chuàng)新方式保證龐大的地方在建項目資金來源？

　　巴曙松：目前銀行已開始意識到地方融資平臺的風(fēng)險，有意收緊地方融資平臺的信貸投入，主要是指緊縮對新增項目的信貸投入，對于已納入本年度放貸計劃的項目，已經(jīng)處于建設(shè)階段的項目，已經(jīng)簽訂貸款意向或者已經(jīng)授信的貸款，銀行會繼續(xù)實施，保證項目按時建成完工。對于新增的項目，央行和銀監(jiān)會將對商業(yè)銀行給地方融資平臺新增貸款進行嚴(yán)格控制，以控制風(fēng)險，保障對實體經(jīng)濟的信貸投入。

　　除信貸資金投入外，地方的公益建設(shè)項目資金還有其他的來源方式，如資本市場債券融資、信托計劃、BOT等。加強債券市場建設(shè)，可將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進行證券化，增加債券市場的流動性，由市場發(fā)現(xiàn)價格，從而促進債券市場的發(fā)展。2008年11月份以來，為抵御金融危機的沖擊，防止經(jīng)濟增速過快下滑，中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，推出四萬億投資的經(jīng)濟刺激計劃。鑒于地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大，存在較大的資金缺口，除財政部代為地方政府發(fā)行2000億地方債券外，全國各地的投融資平臺加大了發(fā)行城投債的力度，盡管在城投債發(fā)行過程中，出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，對城投債的發(fā)展形成了一定的滯礙，但城投債的發(fā)行對推動經(jīng)濟復(fù)蘇和支持地方經(jīng)濟建設(shè)作出了貢獻，未來仍可成為地方政府公益建設(shè)中的重要資金來源。城投債作為“準(zhǔn)市政債”應(yīng)該在規(guī)范中不斷發(fā)展，為支持地方建設(shè)繼續(xù)做出貢獻。

　　上海證券報：今年監(jiān)管層提出的信貸增長目標(biāo)在7.5萬億左右，但有測算認(rèn)為，中央和地方在建項目的融資需求就將達(dá)到3至4萬億，也意味著留給實體經(jīng)濟的信貸支持量或顯不足，如何平衡好這種擠出效應(yīng)？

　　巴曙松： 一般而言，政府投資是帶動性的，2008年下半年和2009年初財政投資的力度和速度，對阻止經(jīng)濟增長速度下滑和緩解其他經(jīng)濟、社會問題以及后續(xù)政策的實施，起到了根本性的作用，對民間投資起到了或者說即將起到巨大的帶動作用。政府投資基本上控制在基礎(chǔ)性設(shè)施、重大民生工程和對其他競爭性領(lǐng)域有帶動作用的產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，不能替代或擠占民間投資的空間。目前的經(jīng)濟運行也已經(jīng)顯示出民間投資增速的趨勢。去年底的中央經(jīng)濟工作會議也對此做出了基調(diào)性和方向性的決定，而且還有了較具體的安排，鼓勵民間投資：繼續(xù)保持較大力度實施積極的財政政策，投資重點向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施傾斜；在貨幣政策的實施上明確強調(diào)要在金融上支持小企業(yè)，為民營企業(yè)提供更多的資金支持。

　　隨著政府投資增速的趨緩，未來一段時期內(nèi)，市場驅(qū)動的民間投資增長是經(jīng)濟趨勢性復(fù)蘇的關(guān)鍵。政府投資在建的項目，仍需持續(xù)投入，但新增項目的審批應(yīng)放緩，銀行亦有意收緊新增項目的信貸投入，以控制風(fēng)險，保障對實體經(jīng)濟的投入。政府在建項目投入的資金來源，除銀行信貸外，還存在資本市場、信托計劃等融資方式，因此，大量在建項目的融資需求與實體經(jīng)濟也并非完全是擠出效應(yīng)，反而可帶動民間投資需求，拉動經(jīng)濟復(fù)蘇。同時，當(dāng)前的投資規(guī)模大陸續(xù)建成的基礎(chǔ)設(shè)施也在迅速增多，實際上也為下一步經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極的作用，例如公路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和高速鐵路實際上使得經(jīng)濟中的消費增長創(chuàng)造更好的條件。

　　地方政府投融資平臺在2009年應(yīng)對危機是有積極正面效果的，同時也留下一些隱患，突出表現(xiàn)在宏觀調(diào)控的回旋余地明顯減少，如果信貸投放的實際需求強大，但是為了防止通脹過于嚴(yán)格地控制信貸，銀行為了防止已經(jīng)發(fā)放的貸款成為不良貸款，自然集中把經(jīng)過嚴(yán)厲控制之后的貸款投放到2009年已經(jīng)開工的項目，那么，除了2009年基礎(chǔ)設(shè)施項目之外的中小企業(yè)，必然再次遭到信貸的打擊。

　　為了防止這種擠出效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施多通過直接融資來進行，同時在物價壓力明顯回落之后，貨幣政策基調(diào)要從當(dāng)前較緊的基調(diào)中轉(zhuǎn)為適當(dāng)放松。表現(xiàn)在信貸的投放上，就是在沒有顯著物價壓力驅(qū)動下，適當(dāng)放松的信貸可以推動資金進入經(jīng)濟復(fù)蘇所需要的中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)等。

　　-觀點精粹

　　●在地方政府不允許直接舉債以及債券市場發(fā)展嚴(yán)重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個過程可能會伴隨著整個城市化的進程；

　　●考慮到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長，假設(shè)債務(wù)率不超過200%，在此基礎(chǔ)上可計算出中國地方政府本級整體債務(wù)余額2009年11月末不應(yīng)超過58656億元；

　　●地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的現(xiàn)象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年就開始還款，風(fēng)險被逐年分散；

　　●地方政府投融資平臺在2009年應(yīng)對危機是有積極正面效果的，同時也留下一些隱患，突出表現(xiàn)在宏觀調(diào)控的回旋余地明顯減少；

　　●為了防止對實體經(jīng)濟融資的擠出效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施多通過直接融資來進行，同時在物價壓力明顯回落之后，貨幣政策基調(diào)要從當(dāng)前較緊的基調(diào)中轉(zhuǎn)為適當(dāng)放松。 (盧曉平)