二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　(一)一些地方政府強(qiáng)調(diào)要加快公路發(fā)展，但財政投入少，主要依賴銀行貸款建設(shè)大量收費(fèi)公路，造成收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模過大，超出了自身財力和資源承受能力，增加了社會運(yùn)營成本，增大了償債風(fēng)險和資源風(fēng)險。

　　1.收費(fèi)公路規(guī)模過大。除北京和上海外，“十五”期間16個省(市)收費(fèi)公路規(guī)模增加較快，新增二級以上公路的67%為收費(fèi)公路，總里程達(dá)6.35萬公里。至2005年底，這16個省(市)二級以上公路總里程的54%是收費(fèi)公路，其中云南省為92%，四川省為90%，黑龍江省為86%，重慶市為84%。條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費(fèi)公路，不符合國家關(guān)于“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的指導(dǎo)原則，這種狀況實質(zhì)是將政府提供公共產(chǎn)品的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會和公眾。

　　2.債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重。“十五”期間浙江等10個省(市)收費(fèi)公路投資完成額6400億元，其中投入的銀行貸款等債務(wù)性資金高達(dá)4700多億元，占73%。如浙江省公路建設(shè)完成投資1618億元，其中銀行貸款達(dá)1400多億元，占85%以上。黑龍江等5個省(市)260多條公路項目拖欠工程款87億元，拖欠時間有的已達(dá)6、7年。大量借債建設(shè)收費(fèi)公路加重了建設(shè)方的債務(wù)負(fù)擔(dān)，至2005年底，18個省(市)收費(fèi)公路銀行貸款余額高達(dá)8000多億元。

　　3.部分收費(fèi)公路存在償債風(fēng)險。除國家主干公路的效益相對較好外，部分地方高速公路等項目的使用效率明顯低于預(yù)期。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實際車流量平均為可研預(yù)測值的60%，其中南京至高淳高速公路車流量僅為可研預(yù)測值的9%。2005年，遼寧省錦朝、錦阜高速公路實際車流量分別為可研預(yù)測值的28%和18%；陜西省西安至寶雞、勉縣至寧強(qiáng)等8條高速公路的通行費(fèi)收入僅為可研預(yù)測值的39%。由于資產(chǎn)利用率不高，加上債務(wù)負(fù)擔(dān)重，導(dǎo)致許多項目還貸能力差，存在較大償債風(fēng)險。2001至2005年，吉林等8個省(市)因修路需償還銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費(fèi)扣除必需的管養(yǎng)費(fèi)用后僅680億元，缺口410億元。如吉林省2005年政府還貸公路通行費(fèi)收入扣除運(yùn)營成本后只有5.88億元，僅為當(dāng)年應(yīng)付貸款利息13.15億元的45%，貸款本金無法償還。為此，各地普遍采取了借新還舊的做法。山東省2003至2005年“借新還舊”76.36億元，占?xì)w還貸款本息的30%。但5個省逾期不能償還的仍有60余億元，另有8個省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。2004年，建設(shè)銀行四川省分行剝離用于公路建設(shè)的不良貸款12.33億元。

　　4.大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。審計調(diào)查浙江等17個省(市)667個收費(fèi)公路項目，共征用土地272萬畝，其中違規(guī)審批、未經(jīng)批準(zhǔn)占用、以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達(dá)96.2萬畝，占征用總量的35%。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26個高速公路項目違規(guī)征用土地7156.99公頃，其中3562.89公頃未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，3594.10公頃未向國務(wù)院申請用地審批。2004年4月至2006年4月，安徽省建設(shè)沿江路、安景路等5條收費(fèi)公路征地5.7萬畝，至審計調(diào)查時，尚未取得國家批準(zhǔn)土地使用許可。黑龍江省交通廳違規(guī)多征占和租賃土地3715畝，是批準(zhǔn)占地75畝的49倍，并將綏滿公路一服務(wù)區(qū)建成具有游泳、滑雪等娛樂功能的“花果山莊”度假區(qū)。至2005年底，上海市公路管理處擁有存量土地3093畝，其中閑置2415畝。四川省成都市三環(huán)路等6個建設(shè)項目的拆遷安置用地中，有4388畝被低價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。部分省(市)在公路密度已超過50公里/百平方公里的情況下，仍大量建設(shè)收費(fèi)公路，且多數(shù)項目未按照“占一補(bǔ)一”原則補(bǔ)償占地數(shù)量，地方政府越權(quán)審批立項和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　(二)部分地方政府和交通部門違規(guī)設(shè)站收費(fèi)、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長收費(fèi)期限等，給社會增加了較大的負(fù)擔(dān)。

　　一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費(fèi)公路作為融資平臺，在公路上違規(guī)設(shè)站、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路等。一方面，經(jīng)營企業(yè)從地方政府批準(zhǔn)的高收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上獲取收益，用來再投資政府指定的其他項目及彌補(bǔ)財政經(jīng)費(fèi)等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動、企業(yè)經(jīng)營收益中獲得稅收收入等。這種做法影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)和效果，加大了社會負(fù)擔(dān)。

　　1.遼寧、湖北等16個省(市)在100條(段)公路上違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站158個，至2005年底違規(guī)收取通行費(fèi)149億元。按地方政府核定收費(fèi)期限和目前收費(fèi)水平測算，這些收費(fèi)站點(diǎn)還將收費(fèi)195億多元。一是公路項目建設(shè)中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍設(shè)有66個收費(fèi)站；二是在國家明文規(guī)定禁止收費(fèi)的三級公路上違規(guī)設(shè)置30個收費(fèi)站；三是采取“一站多點(diǎn)”等辦法，違規(guī)異地設(shè)置41個收費(fèi)站點(diǎn)；四是公路未建先收或邊建邊收，違規(guī)設(shè)置21個收費(fèi)站點(diǎn)。如全部由財政投資建設(shè)的沈陽過境繞城公路，1993至2005年違規(guī)設(shè)站收費(fèi)累計12.29億元，在已核定的收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬元，在1996年已用收費(fèi)還清了全部銀行貸款后，違規(guī)繼續(xù)收費(fèi)14.5億元，在地方政府重新核定的收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)30億元。黑龍江省財政廳等部門以開發(fā)旅游資源為名，2001年以來違規(guī)批準(zhǔn)在8條通達(dá)旅游景區(qū)的三級公路上設(shè)置11個收費(fèi)站，收費(fèi)累計3113萬元。107國道河北省定州唐河大橋在建設(shè)過程中未使用銀行貸款，但1996年9月建成后開始設(shè)站收費(fèi)，2002年6月該橋向銀行貸款90萬元，至審計調(diào)查時累計違規(guī)收費(fèi)6700萬元。

　　2.浙江、安徽等7省(市)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，多征收通行費(fèi)82億多元。一是安徽、江蘇等省利用提高公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)將多收取的通行費(fèi)設(shè)立專項建設(shè)資金41.4億元，用于其他項目建設(shè)。1998年12月以來，安徽省公路管理部門對所轄各收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以“統(tǒng)一”，使“統(tǒng)一”后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于“統(tǒng)一”前的收費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)，將由此“增加”的收入違規(guī)作為農(nóng)村公路項目等建設(shè)的資金來源。截至2005年底，通過這種做法在正常的收費(fèi)之外籌集到建設(shè)資金13.97億元。二是浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經(jīng)營業(yè)績，通過違規(guī)批準(zhǔn)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，多收費(fèi)40.9億元。經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，該省高速公路各經(jīng)營企業(yè)從1995年起，對在高速公路上通行的車輛加收“車次費(fèi)”，僅2003至2005年就從中多收19.55億元。成都市、武漢市和南京市的機(jī)場高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別比當(dāng)?shù)赝�等級公路高�?.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武漢市機(jī)場高速公路2002至2005年多收取通行費(fèi)1.15億元。

　　3.抽查山東、北京等12個省(市)35條經(jīng)營性公路，由于批準(zhǔn)收費(fèi)期限過長，獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上，成為“高價公路”。按地方政府核定的收費(fèi)期限和2005年收費(fèi)水平，將增加較大的社會負(fù)擔(dān)。一是對較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營收益的收費(fèi)公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費(fèi)年限30年收費(fèi)；二是將收費(fèi)多年、經(jīng)營效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計算收費(fèi)期限；三是將其他項目的債務(wù)并入收費(fèi)公路，人為加大債務(wù)規(guī)模，違規(guī)延長收費(fèi)期限。如投資33.8億元的濟(jì)南至青島高速公路，經(jīng)測算收回投資并有合理回報的收費(fèi)年限為12.65年，但批準(zhǔn)的收費(fèi)年限為30年，按2005年收費(fèi)水平測算，將增加社會負(fù)擔(dān)275億元。北京市首都機(jī)場高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費(fèi)3年多后，北京市于1997年1月重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年，至2005年底已收費(fèi)32億元，估算剩余收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)90億元。1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費(fèi)3至12年的政府還貸公路，劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司，使之變?yōu)榻?jīng)營性公路，并重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年。其中，1987年開始收費(fèi)的北京至石家莊高速公路北京段總的收費(fèi)期限達(dá)到42年，按2005年收費(fèi)水平測算，累計收費(fèi)將達(dá)93億元，為該公路建設(shè)時利用銀行貸款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等項目也存在此類問題。至2005年底，湖北省將建設(shè)國道、省道、農(nóng)村公路及其他項目所用129億元銀行貸款，計入收費(fèi)公路的債務(wù)，相應(yīng)延長了收費(fèi)公路的收費(fèi)期限。廣東省在核定47條政府還貸公路的收費(fèi)期限時，將29億元財政資金視為需通過收費(fèi)償還的“債務(wù)”。

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