醞釀四年的《政府投資管理?xiàng)l例》至今未出臺，政府投資的決策程序和資金管理急需納入法制化軌道

　　在國家目前刺激經(jīng)濟(jì)的4萬億投資計(jì)劃中，中央財(cái)政的資金將是怎樣的使用方式，也為企業(yè)所高度關(guān)注。

　　“我們成立了專門的部門來處理四項(xiàng)基金。”12月4日，中國黃金集團(tuán)的有關(guān)負(fù)責(zé)人對記者一臉無奈地表示：“國資委將這部分資金納入業(yè)績考核，但我們的權(quán)益卻一直沒有得到實(shí)現(xiàn)，沒法履行保值增值的任務(wù)。”

　　他所說的四項(xiàng)基金是礦產(chǎn)生產(chǎn)開發(fā)基金、地質(zhì)勘探基金、中央基本建設(shè)經(jīng)營性基金(簡稱中央經(jīng)營基金)和撥改貸資金等。

　　據(jù)悉，國家曾在“七五”以來，以各種基金、撥改貸、貸改投、國債等項(xiàng)目下?lián)芰艘恍┲醒胭Y金，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國家有關(guān)部門將這部分中央資金轉(zhuǎn)為中央企業(yè)的資本金，20多家相關(guān)行業(yè)的中央企業(yè)被委托行使出資人權(quán)利。

　　但由于制度上的漏洞，從上個(gè)世紀(jì)90年代至今，部分資金一直沒有作為債權(quán)或者股權(quán)落實(shí)到位，根據(jù)相關(guān)部門的初步統(tǒng)計(jì)，尚未解決的達(dá)數(shù)百億元。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，如何處理亟待最高院、財(cái)政部等相關(guān)部門出臺文件加以明確，因?yàn)檫@部分中央財(cái)政資金不僅關(guān)系到國有資產(chǎn)的流失，更是今后政府投資管理的“前車之鑒”。

　　政策沒有理順法律關(guān)系留下漏洞

　　“以前，財(cái)政資金的使用都是無償?shù)摹：髞恚�我國政府投資體制改革，撥改貸、貸改投等經(jīng)過多次政策性調(diào)整，有些財(cái)政資金的使用是有償?shù)模�這是有關(guān)文件明確規(guī)定的，但至今有些占用資金的企業(yè)仍然認(rèn)為財(cái)政資金就是國家給的，不用還的。”一家企業(yè)的負(fù)責(zé)人告訴記者。

　　中國節(jié)能投資公司有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，中央經(jīng)營基金是“撥改貸”階段的產(chǎn)物。1998年，原國家計(jì)委、財(cái)政部下文將上述基金作為4家中央國有投資公司的資本金，由4家公司作為出資人進(jìn)行管理。其中，節(jié)能投共有20.79億元作為資本金，涉及使用經(jīng)營基金的項(xiàng)目單位350個(gè)。

　　這意味著國家與中央經(jīng)營基金項(xiàng)目單位之間的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)由4家公司作為債權(quán)人，或者向使用單位主張債權(quán)，或者債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。但文件在執(zhí)行過程中，一些關(guān)鍵的法律問題沒有明確。

　　由于中央經(jīng)營基金都是中國建設(shè)銀行依據(jù)國家計(jì)劃辦理的無還款期限的貸款，兩部委文件下發(fā)后，建行在轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)，卻沒有明確如何將其債權(quán)轉(zhuǎn)至投資公司的手續(xù)，致使公司缺乏與這些企業(yè)之間債權(quán)債務(wù)的原始證據(jù)。

　　“這樣，在個(gè)別項(xiàng)目不承認(rèn)我公司的債權(quán)人資格時(shí)，法院會因我們不能提供原始證據(jù)而不受理訴訟請求，從而造成權(quán)益難以落實(shí)。”一家中央企業(yè)的負(fù)責(zé)人說。

　　直至2003年11月，建行才發(fā)文要求各地分行協(xié)助投資公司確認(rèn)相關(guān)債權(quán)，但直至目前效果還不明顯。

　　法律關(guān)系沒有銜接好帶來的另外一個(gè)問題是，有一些地方法院以訴訟時(shí)效屆滿為由，駁回中央企業(yè)的訴訟請求。

　　另外，兩部委發(fā)文時(shí)，雖然對不愿將基金轉(zhuǎn)為國家資本金的國有企業(yè)、未改制的集體企業(yè)，規(guī)定了還款期限，但多數(shù)用款企業(yè)既無力還款，也沒有具體的計(jì)劃進(jìn)行改制。這些企業(yè)改制基本上由當(dāng)?shù)卣�府主持進(jìn)行，文件中對轉(zhuǎn)股期限也沒有規(guī)定，中央企業(yè)也無能為力。

　　國債項(xiàng)目監(jiān)督無法到位

　　在四項(xiàng)基金中，國債項(xiàng)目也因?yàn)榉�律地位的尷尬，致使這些中央企業(yè)名為出資人，實(shí)質(zhì)作用有限。

　　一家中央企業(yè)的負(fù)責(zé)人告訴記者，在項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)中央企業(yè)并不是項(xiàng)目的出資人，而只是政府授權(quán)的監(jiān)管者，只有項(xiàng)目早日建成投產(chǎn)，企業(yè)才可以落實(shí)股權(quán)、行使股東權(quán)利。而國債資金的投向、用途等均早已由國家有關(guān)部委確定，這樣，企業(yè)與項(xiàng)目建設(shè)方之間無產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，對項(xiàng)目建設(shè)的影響力有限。

　　據(jù)悉，在國債項(xiàng)目建設(shè)過程中一個(gè)突出問題就是建設(shè)進(jìn)度較慢，無法按原上報(bào)給政府的計(jì)劃實(shí)施。

　　有關(guān)人士告訴記者，“原因很多，有的是原地方配套資金或銀行承諾的貸款落實(shí)不夠，影響了項(xiàng)目的進(jìn)度，甚至有的項(xiàng)目不得不調(diào)整投資規(guī)模或撤項(xiàng)；有的是由于部分項(xiàng)目在建設(shè)過程中內(nèi)容調(diào)整，如技術(shù)方案、設(shè)備選型、資金構(gòu)成等方面的調(diào)整，相應(yīng)造成工程進(jìn)度滯后。還有的是由于國債項(xiàng)目承擔(dān)單位變更或者項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的變化，沒有按規(guī)定經(jīng)主管部門審批，辦理項(xiàng)目法人單位變更手續(xù)，從而影響了項(xiàng)目的實(shí)施。”

　　但即便項(xiàng)目已經(jīng)驗(yàn)收，項(xiàng)目單位對國家資本金股權(quán)的落實(shí)也不積極。據(jù)悉，有的項(xiàng)目2001年已驗(yàn)收，但至今沒有落實(shí)國家資本金股權(quán)。甚至，有的地方政府行政命令企業(yè)轉(zhuǎn)制或變賣地方企業(yè)資產(chǎn)時(shí)忽視國債資金出資人代表的存在，或?qū)⒂蓢鴤�資金和項(xiàng)目形成的資產(chǎn)進(jìn)行剝離，將國家出資人留在剝離后的不良資產(chǎn)空殼中。

　　此外，作為國債項(xiàng)目的出資人，即使有的中央企業(yè)身份被確認(rèn)，但因所持股份比例小，也無法對企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)控，資產(chǎn)的保值和增值目標(biāo)難以達(dá)到。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國債資金在項(xiàng)目和企業(yè)凈資產(chǎn)所占比例平均統(tǒng)計(jì)為14.7%，最小的還不到2%。而且企業(yè)大多是高新技術(shù)，風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　據(jù)了解，就國債項(xiàng)目管理中出現(xiàn)的法律問題，涉及到的中央企業(yè)已就有關(guān)問題上報(bào)國家發(fā)改委。

　　巨額國有資產(chǎn)面臨流失

　　由于四項(xiàng)基金的用款單位大多已改制，且有的中央企業(yè)這樣性質(zhì)的資本金占了注冊資本的很大比例，債權(quán)或股權(quán)不落實(shí)，對企業(yè)而言生死攸關(guān)。雖然相關(guān)的每戶中央企業(yè)都提起了多起訴訟，有的官司打了十幾年，但由于司法審判尺度不一，國有資產(chǎn)面臨流失。

　　據(jù)中國黃金集團(tuán)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，集團(tuán)涉及到的四項(xiàng)基金共36.75億元，目前，中央企業(yè)控股或參股的有7.9億元，占21.6%；地方國有控股或參股的有7.7億元，占21.1%，其余資金占57.3%，400家左右用款單位中有270家已改制成民營企業(yè)。

　　而節(jié)能投公司截止到2006年底，已經(jīng)完成轉(zhuǎn)股手續(xù)的僅30家企業(yè)，涉及經(jīng)營基金余額4.9億元，共提起訴訟21個(gè)，以調(diào)解方式結(jié)案的有8個(gè)，最終判決公司勝訴的有7項(xiàng)，訴訟仍在進(jìn)行的有5項(xiàng)，沒有支持公司的還款請求的訴訟有1起。

　　黃金集團(tuán)的一位負(fù)責(zé)人表示：“之所以會出現(xiàn)權(quán)益落實(shí)步履維艱的境況，主要是用款單位鉆了制度的漏洞。”兩部委文件下發(fā)后，400家用款單位有的遵守規(guī)定補(bǔ)簽了合同，有的沒有補(bǔ)簽合同，這導(dǎo)致法院在判決上出現(xiàn)了不同的認(rèn)定。是否屬于民事案件的審理范疇，有沒有超過訴訟時(shí)效等焦點(diǎn)問題，也在司法審判中出現(xiàn)了不同的認(rèn)定。

　　僅就黃金集團(tuán)向山東萊州金倉公司就占用黃金生產(chǎn)開發(fā)基金、黃金地質(zhì)勘探基金和中央經(jīng)營基金提起的訴訟為例，山東高院以不屬于民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍為由駁回，最高院二審維持原判；而在河北、湖北、吉林等地，性質(zhì)相同的訴訟，法院均是以民事案件受理，其中河北和河南經(jīng)過最高院二審后，都明確了基金屬于民事案件的受理范疇，并判決用款單位還款。

　　目前，部分案件仍在走訴訟程序，由于四項(xiàng)基金的用款單位幾經(jīng)改制，相當(dāng)多的已成為民營企業(yè)，國有資產(chǎn)面臨流失。

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞表示，有的會是直接投資，有的是以資本金注入的方式，按照2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》規(guī)定，要針對不同的資金類型和資金運(yùn)用方式，確定相應(yīng)的管理辦法，目前，發(fā)改委正在抓緊起草中央預(yù)算內(nèi)直接投資和資本金注入項(xiàng)目等方面的管理辦法，而醞釀4年的《政府投資管理?xiàng)l例》由于涉及部門利益，至今未出臺，政府投資的決策程序和資金管理急需納入法制化軌道。(辛紅）