【專題四】證券監(jiān)管：追求公正性和效益性

　　郭鋒：像防止市場失靈一樣防止監(jiān)管失靈

　　香港前證監(jiān)會(huì)主席沈聯(lián)濤認(rèn)為，美國金融危機(jī)暴露出來監(jiān)管的四條防線全部失守，一是銀行董事會(huì)和內(nèi)控防線的失守，二是律師、會(huì)計(jì)師等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也就是中介外部監(jiān)督防線的失守，三是政府監(jiān)管防線的失守，四是市場約束的失靈。他還得出結(jié)論說，西方的監(jiān)管體系已經(jīng)被市場利益集團(tuán)所俘虜。

　　中國證券市場是否存在監(jiān)管失靈？我認(rèn)為是存在的。2008年全年證券市場籌集資金的功能大幅度下降，除了市場外部因素的影響外，與監(jiān)管失靈不無關(guān)系。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2008年全年上市公司通過境內(nèi)市場累計(jì)籌資3396億元，比2007年減少3947億元；其中，首次公開發(fā)行A股75只，籌資1066億元，比2007年減少3487億元；A股再籌資(包括配股、公開增發(fā)、非公開增發(fā)、認(rèn)股權(quán)證)籌資1332億元。比2007年減少1046億元。由此可見，在我國經(jīng)濟(jì)高速成長的過程中，證券市場的融資功能進(jìn)一步萎縮。而從二級(jí)市場的情況來看，2008年是投資者損失最為慘重的一年之一，很多基金公司的業(yè)績表現(xiàn)也非常差。

　　美國金融危機(jī)所暴露出來的監(jiān)管漏洞實(shí)際上也反映了美國的金融證券監(jiān)管當(dāng)局在相當(dāng)程度上成為大型投資銀行、商業(yè)銀行和上市公司的利益代言人。在我國這樣一個(gè)新興加轉(zhuǎn)軌的市場環(huán)境下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程當(dāng)中受利益集團(tuán)的意志和利益所左右的現(xiàn)象已并不鮮見。因此這些機(jī)構(gòu)和部門在出臺(tái)一些法律和政策時(shí)，往往自覺不自覺的以利益集團(tuán)的利益為依歸，甚至不惜規(guī)避和觸犯現(xiàn)有的法律和行政程序。究其深層原因，在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其成員需要通過市場尋租實(shí)現(xiàn)其額外利益，權(quán)力尋租不僅將導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其行為人付出法律上的代價(jià)，而且會(huì)極大地?fù)p害監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信力和投資者對(duì)公正監(jiān)管的信心。

　　在證券監(jiān)管中，監(jiān)管效益也應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。現(xiàn)代監(jiān)管理論認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)管時(shí)必須講求效率，降低監(jiān)管成本，減少社會(huì)支出，增加社會(huì)凈收益。由于監(jiān)管者并不總是正確的，所以要像防止市場失靈一樣減少監(jiān)管失誤的發(fā)生，在監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)和監(jiān)管政策的執(zhí)行上所存在的缺陷都將會(huì)造成額外的成本，而這些成本卻是由市場上的各類主體，特別是投資者來承擔(dān)，這顯然是不公平的。在講求監(jiān)管效益方面，英國的做法值得我們借鑒。英國的《金融服務(wù)與市場法》(FinancialServicesandMarketsBill)明確將權(quán)衡監(jiān)管的收益和可能帶來的成本，使用監(jiān)管資源的效率和經(jīng)濟(jì)原則作為監(jiān)管者在實(shí)施監(jiān)管時(shí)必須同時(shí)考慮，并作為新監(jiān)管方式的指南。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國的金融證券監(jiān)管基本上不存在成本效益分析評(píng)估這樣一種機(jī)制和環(huán)節(jié)。事實(shí)上，不少監(jiān)管政策的出臺(tái)或者延緩出臺(tái)，已經(jīng)讓市場主體和投資者付出了巨大的成本和經(jīng)濟(jì)損失，這也是使廣大投資者喪失投資信心和對(duì)未來預(yù)期充滿不確定性的重要原因。另外，過于嚴(yán)格的監(jiān)管，直接介入市場的監(jiān)管，片面依靠輿論的監(jiān)管，短期的功利性監(jiān)管，都會(huì)帶來過大的監(jiān)管成本，并最終由投資者負(fù)擔(dān)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)貫徹這些不計(jì)成本、不講效益的監(jiān)管措施，還會(huì)抑制金融創(chuàng)新和市場競爭。

　　因此，我國金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)引入監(jiān)管成本收益理念，對(duì)監(jiān)管政策和監(jiān)管措施進(jìn)行成本收益分析，只有監(jiān)管政策和措施的預(yù)期收益大于成本，這樣的制度才能向市場推出和實(shí)施，從而通過監(jiān)管帶來市場效益和投資者的收益。

　　曾筱清：加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)規(guī)范債券市場

　　隨著《公司法》、《證券法》的頒布實(shí)施與修改，隨著中國人民銀行職能的三次重要調(diào)整，我國金融監(jiān)管“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管格局的形成，我國的企業(yè)債券市場規(guī)模和管理模式也有著今非昔比的差異。

　　但是，非常遺憾的是，我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制至今尚未能建立起來，其根本原因在于國務(wù)院至今尚未出臺(tái)實(shí)施《中國人民銀行法》第9條規(guī)定的“具體辦法”。因此，盡快修改并出臺(tái)新的《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》，重新界定企業(yè)債券主管部門的職能、細(xì)化各主管部門的業(yè)務(wù)分工與合作機(jī)制，體現(xiàn)企業(yè)債券管理的新理念，建立統(tǒng)一的企業(yè)債券管理規(guī)則，是規(guī)范我國企業(yè)債券市場發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

　　現(xiàn)行債券市場的多頭管理體制制約著債券市場的發(fā)展。發(fā)行與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不利于不同債券市場的公平競爭。在現(xiàn)有體制下，不同市場，適用不同的發(fā)行審批、核準(zhǔn)規(guī)范。對(duì)于一家企業(yè)而言，可選擇的債項(xiàng)融資品種包括交易所公司債、銀行間中期票據(jù)和企業(yè)債，但是，三大品種的審批部門和標(biāo)準(zhǔn)不一。不僅增加了債券市場的管理和融資成本，也不利于建立起公平、有序的統(tǒng)一債券市場。

　　為實(shí)現(xiàn)建立高效率、責(zé)任明確的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的目標(biāo)，應(yīng)盡快出臺(tái)一部由國務(wù)院制訂的《金融監(jiān)管條例》或者《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)條例》，在法律和行政法規(guī)的指引下，探索并建立起適合我國國情的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。盡快對(duì)1993年發(fā)布的《企業(yè)債券管理辦法》進(jìn)行適時(shí)修改和更新，完善企業(yè)債券管理的行政法規(guī)。為了解決中小企業(yè)直接融資難的問題，建立和完善中小企業(yè)債券發(fā)行的信用擔(dān)保制度和信用評(píng)級(jí)制度，非常重要。

　　陳甦：人盯人防守式的監(jiān)管缺乏效率

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)是分業(yè)監(jiān)管還是綜合統(tǒng)一的監(jiān)管，需要考慮到市場協(xié)調(diào)性、互通性的情況，我們當(dāng)前更需要關(guān)注的是監(jiān)管體系應(yīng)該如何完善。我們監(jiān)管加上宏觀調(diào)控的理念建立起來的整個(gè)監(jiān)管機(jī)制，能否實(shí)現(xiàn)維持市場發(fā)展的需要？

　　我們現(xiàn)在的監(jiān)管方式是人盯人防守式的監(jiān)管，這個(gè)方法肯定是力不從心，總有監(jiān)管不到的地方。日前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)讓學(xué)者討論獨(dú)立董事的監(jiān)督規(guī)范問題，有人提出獨(dú)立董事有不法行為時(shí)要向證監(jiān)會(huì)匯報(bào)，按此邏輯分析，獨(dú)立董事就應(yīng)該屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正規(guī)編制人員了。顯然不應(yīng)該如此，市場經(jīng)濟(jì)體制和市場主體的利益訴求也不允許我們這么安排，監(jiān)管當(dāng)局當(dāng)然也不會(huì)這么安排的。

　　【專題五】保護(hù)投資者：多元化糾紛解決機(jī)制的完善

　　曹守曄：法院積極研究應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的司法措施

　　面對(duì)目前金融危機(jī)席卷全球這樣的嚴(yán)峻局面，人民法院不是要“無所作為”，而是要在自己的職責(zé)范圍內(nèi)始終堅(jiān)持三個(gè)代表的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持為大局服務(wù)，為人民司法的主題，針對(duì)人民法院面臨的實(shí)際情況，認(rèn)真研究切實(shí)的司法應(yīng)對(duì)措施。所謂為大局服務(wù)，最主要是為“三�！狈�務(wù)：保發(fā)展、保民生、保穩(wěn)定。保發(fā)展是保經(jīng)濟(jì)8%的增長速度。

　　2009年我們國家總體的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，就是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，以保持我們國家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展作為主線。法院系統(tǒng)就是要為這個(gè)首要任務(wù)服務(wù)，牢牢把握這個(gè)大局。

　　前些年，全國各級(jí)法院每年受理的民商事一審案件的數(shù)量基本在500萬至550萬件之間。而從2008年2月到2009年2月，受理案件數(shù)量同比上升了20%。買賣合同、借款合同、建筑工程承包合同、勞動(dòng)合同爭議案件以及房地產(chǎn)糾紛等類型的案件增長明顯。由于經(jīng)濟(jì)下滑，企業(yè)借款后無法償還銀行貸款，借款合同案件去年增長了30%。

　　一些企業(yè)簽署了買賣協(xié)議，由于受到金融危機(jī)，選擇違約也不履行買賣合同，于是發(fā)生了大量糾紛。房地產(chǎn)行業(yè)不景氣，糾紛增多，從而帶來房地產(chǎn)案件、建筑工程承包合同案件增加。而勞動(dòng)合同爭議案件則同比上升了97%。根據(jù)全國人大常委會(huì)的授權(quán)，及時(shí)制訂司法解釋和司法解釋政策指導(dǎo)意見。比如說最高法院制訂的《關(guān)于為維護(hù)國家金融安全和經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》，就是直接針對(duì)金融危機(jī)所采取的一些措施。另外，最高法院在相關(guān)的民商事審判工作會(huì)議上和研討會(huì)上也認(rèn)真研究了這些問題。