二、審計(jì)查出的主要問(wèn)題
(一)部分項(xiàng)目違反招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)資金使用等方面的規(guī)定。
1.雖然34個(gè)項(xiàng)目都實(shí)行了招投標(biāo)制度，但其中20個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格，有些項(xiàng)目涉嫌有幕后交易，個(gè)別項(xiàng)目存在商業(yè)賄賂，影響了工程質(zhì)量。
一是建設(shè)單位指定分包和施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包問(wèn)題。其中：建設(shè)單位違規(guī)直接發(fā)包和指定分包工程17.96億元，施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程72.39億元，兩者合計(jì)占抽查項(xiàng)目合同總金額的36%。抽查其中8.01億元轉(zhuǎn)分包工程發(fā)現(xiàn)，施工單位從中違規(guī)收取管理費(fèi)0.92億元，部分工程轉(zhuǎn)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工隊(duì)甚至個(gè)體包工頭，其中3個(gè)項(xiàng)目因偷工減料造成質(zhì)量缺陷。如新疆昆侖路港工程公司等4家單位在安徽省蚌埠至明光高速公路建設(shè)中，將8497萬(wàn)元的工程分包給36個(gè)無(wú)資質(zhì)施工隊(duì)，收取管理費(fèi)1946萬(wàn)元。投資2813萬(wàn)元的重慶市長(zhǎng)壽至萬(wàn)州高速公路的邊坡綠化工程被轉(zhuǎn)包4次，承包單價(jià)由130元/㎡降到42元/㎡，建設(shè)資金在中間環(huán)節(jié)被抽取了70%，其中一個(gè)體戶將工程一次轉(zhuǎn)包就非法獲利672萬(wàn)元；抽查邊坡綠化工程中的24個(gè)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，設(shè)計(jì)規(guī)定的安裝錨桿均未實(shí)施。浙江省麗水至青田高速公路第19標(biāo)段被層層轉(zhuǎn)包，最后由兩個(gè)既無(wú)資質(zhì)又缺乏施工能力的包工頭組織施工，而由其承建的高速路橋工程中，僅119根樁基就有46根存在嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。
二是少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)插手工程招投標(biāo)，謀取私利，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。如青島市交通局原局長(zhǎng)等人在黑龍江省同江至海南省三亞高速公路青島段建設(shè)過(guò)程中，將部分工程項(xiàng)目指定一名臨時(shí)工假冒和借用其他公司名義承包，并按高價(jià)結(jié)算，造成公路建設(shè)資金損失1300多萬(wàn)元。2001年以來(lái)，四川省達(dá)州市檢察院原檢察長(zhǎng)利用檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督預(yù)防交通部門職務(wù)犯罪之機(jī)，為其親屬承攬大竹至鄰水邱家河高速公路邊坡綠化工程，結(jié)算單價(jià)明顯高于當(dāng)?shù)赝惞こ蹋`規(guī)獲利249萬(wàn)元。
三是5個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)和評(píng)標(biāo)存在幕后交易。在安徽省蚌埠至明光高速公路路基工程15標(biāo)段招標(biāo)過(guò)程中，建設(shè)單位——安徽省蚌明高速公路開(kāi)發(fā)有限公司按照原董事長(zhǎng)的授意，違規(guī)使安徽省公路工程總公司中標(biāo)，然后又以“施工量大”為由，要求該公司將其中三分之一的工程分給蚌埠市路橋工程有限公司。在這一要求得到滿足后，才與安徽省公路工程總公司簽訂價(jià)款為7402萬(wàn)元的合同。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，一些單位和個(gè)人，以“中介服務(wù)”為幌子，采取各種手段“幫助”施工單位中標(biāo)，從中收取好處費(fèi)1374萬(wàn)元。如中鐵二十局三公司在浙江省麗水至青田高速公路的招投標(biāo)中委托一家民營(yíng)企業(yè)主進(jìn)行“對(duì)外公關(guān)”，公司中標(biāo)后，將其中的6700萬(wàn)元的工程發(fā)包給該民營(yíng)企業(yè)主，后者又將工程轉(zhuǎn)包給另外兩個(gè)包工頭，從而非法獲利510萬(wàn)元。
2.26個(gè)項(xiàng)目所涉及的交通主管部門及建設(shè)單位擠占挪用或利用關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金21.58億元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)、招待和發(fā)放獎(jiǎng)金等。
一是湖南、廣西等6個(gè)省(區(qū))交通管理部門或其下屬單位利用關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金1.96億元。如1999年以來(lái)，廣西自治區(qū)交通廳基建管理局采取通過(guò)所屬職工技協(xié)向施工單位收取“咨詢費(fèi)”等方式，套取、截留并私分建設(shè)資金2600多萬(wàn)元。2000年以來(lái)，湖南省高速公路建設(shè)開(kāi)發(fā)總公司職工技協(xié)利用與上級(jí)單位的關(guān)系，以所謂“聯(lián)營(yíng)”方式幫助施工企業(yè)承攬工程，違規(guī)收取資金1090萬(wàn)元，用于成立私人公司和給上級(jí)單位發(fā)獎(jiǎng)金等。2000年至2005年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)交通廳機(jī)關(guān)事務(wù)中心下屬的碎石場(chǎng)，在向呼和浩特至老爺廟高速公路提供石料中，以虛列成本等方式套取建設(shè)資金1279萬(wàn)元，其中70%上交自治區(qū)交通廳(至審計(jì)時(shí)已有413萬(wàn)元用于招待和發(fā)放補(bǔ)貼等)，30%給了項(xiàng)目建設(shè)單位。
二是吉林、陜西等省(區(qū))26個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)單位擠占挪用建設(shè)資金19.62億元。至2004年底，吉林省四平至白山高等級(jí)公路建設(shè)單位挪用建設(shè)資金9608萬(wàn)元，用于其他公路及市政工程建設(shè)等，并將市政工程建設(shè)投資費(fèi)用等7226萬(wàn)元擠入該高等級(jí)公路項(xiàng)目成本。陜西省高速公路開(kāi)發(fā)公司承擔(dān)兩條高速公路建設(shè)采購(gòu)材料時(shí)，通過(guò)向建設(shè)單位收取“材料采購(gòu)保管費(fèi)”、向材料供應(yīng)商收取“聯(lián)合投標(biāo)代理費(fèi)”的方式，違規(guī)獲利7727萬(wàn)元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)和該公司的日常開(kāi)支。還有一些建設(shè)單位管理費(fèi)嚴(yán)重超支，如2003年8月至審計(jì)時(shí)，廣西自治區(qū)河池至南寧高等級(jí)公路建設(shè)單位巧立名目，安排20批共141人次出國(guó)，累計(jì)支出977萬(wàn)元。
3.因勘察設(shè)計(jì)失誤，盲目趕工期等原因，造成損失浪費(fèi)和增加投資32.47億元。
一是16個(gè)項(xiàng)目因勘察設(shè)計(jì)失誤，違反基本建設(shè)程序，盲目趕工搶工等原因，造成損失浪費(fèi)和增加投資27.18億元。如貴州省一家設(shè)計(jì)單位的部分領(lǐng)導(dǎo)收受賄賂296萬(wàn)元后，將遵義至崇溪河高速公路的地質(zhì)勘察工作違規(guī)分包給10家單位；因部分勘察人員不具備勘察資質(zhì)，造成勘察結(jié)果與實(shí)際地質(zhì)狀況嚴(yán)重不符，使工程增加投資和損失浪費(fèi)共7.2億元。內(nèi)蒙古自治區(qū)交通部門在呼和浩特至老爺廟高速公路建設(shè)中，為追求速度，將4年工期壓縮為28個(gè)月，并以未經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)方案進(jìn)行招標(biāo)，后因批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案較初步設(shè)計(jì)方案有變化，實(shí)際棄土量超過(guò)設(shè)計(jì)棄土量513萬(wàn)立方米，增加投資3827萬(wàn)元。
二是10個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)單位審核不嚴(yán)，少數(shù)工程技術(shù)人員甚至弄虛作假，導(dǎo)致多計(jì)工程款5.29億元，占合同價(jià)款的9%。如武漢市繞城高速公路東北段工程建設(shè)單位少數(shù)人員和監(jiān)理人員在收受、索取施工單位賄賂300多萬(wàn)元后，縱容甚至“幫助”施工單位虛報(bào)工程量、違規(guī)提高項(xiàng)目單價(jià)、違反合同規(guī)定多付工程款等，套取建設(shè)資金2400多萬(wàn)元。2002年8月至2003年3月，承擔(dān)貴州省遵義至崇溪河高速公路兩個(gè)隧道的一家施工企業(yè)，利用偽造的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)單、采購(gòu)單據(jù)，虛報(bào)材料采購(gòu)量和使用量，套取工程款1905萬(wàn)元。
(二)一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位違規(guī)征地，截留、挪用和長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款，損害農(nóng)民利益。
1.15個(gè)項(xiàng)目未經(jīng)審批占用土地或違規(guī)多征土地10.29萬(wàn)畝，改變土地使用性質(zhì)或未按規(guī)定復(fù)墾1370多畝。如2001年8月開(kāi)工、2002年10月通車的北京六環(huán)路胡各莊至西沙屯段，建設(shè)時(shí)征地6817畝，但北京市政府遲至2003年才向國(guó)土資源部申請(qǐng)征地審批。貴州省遵義至崇溪河高速公路批準(zhǔn)用地1.04萬(wàn)畝，實(shí)際征地1.77萬(wàn)畝，多征了7300畝。四川省廣安至南充高速公路項(xiàng)目至審計(jì)時(shí)尚有263畝土地未復(fù)墾，其中50多畝已被用于辦養(yǎng)殖場(chǎng)，其余土地荒蕪廢棄。廣安市政府違規(guī)多征的268畝土地未用于公路建設(shè)，其中11畝土地掛牌拍賣，獲利600萬(wàn)元。
2.湖北、湖南、四川、云南等14省(區(qū))共21個(gè)項(xiàng)目應(yīng)支付給農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)51.7億元，其中16.39億元被當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、長(zhǎng)期拖欠或扣減。如武漢繞城高速公路東北段工程征地1.03萬(wàn)畝，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為每畝1.89萬(wàn)元，但實(shí)際僅按每畝4800元補(bǔ)償給農(nóng)民，共少補(bǔ)償了1.45億元。四川省大竹縣至鄰水縣邱家河和廣安至南充兩個(gè)高速公路項(xiàng)目的征地補(bǔ)償款，被當(dāng)?shù)卣捌渌鶎俨块T挪用1.95億元，占補(bǔ)償款的46%，主要用于市政工程、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和政府部門經(jīng)費(fèi)支出等。湖南省湘潭至邵陽(yáng)等3條高速公路的征地拆遷部門在征地拆遷費(fèi)中列支工作經(jīng)費(fèi)1.6億元，比省政府規(guī)定的工作經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高出12.3倍，從中擠占1.48億元，用于購(gòu)買汽車、發(fā)放補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等。云南省元江至磨黑高速公路到2005年底已通車兩年，但仍有2500多萬(wàn)元征地補(bǔ)償費(fèi)未付給失地農(nóng)民。
(三)部分項(xiàng)目建成后，未達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，難以按期還清貸款。
截至2005年底，竣工通車一年以上的20個(gè)項(xiàng)目中，有14個(gè)項(xiàng)目實(shí)際車流量只達(dá)到可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的60%，在規(guī)定的償債期內(nèi)很難還清貸款。如哈爾濱繞城高速公路西段項(xiàng)目自2004年9月通車以來(lái)，日均車流量為1761輛，僅為可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的13.8%，年收入扣除運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用后，僅夠償還一個(gè)季度的貸款利息。2004年8月竣工通車的吉林省四平至白山高等級(jí)公路，92%的建設(shè)資金是銀行貸款，按年利率5%測(cè)算，每年應(yīng)付利息1.5億元；該項(xiàng)目2005年通行費(fèi)收入6500多萬(wàn)元，日均車流量、年收費(fèi)收入都僅為可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的35%。甘肅省國(guó)道212線蘭州至臨洮高速公路2004年通車以來(lái)的通行費(fèi)收入不到同期應(yīng)支付貸款利息的40%，還貸壓力很大。陜西省戶縣至勉縣高速公路已到位資金中，除車購(gòu)稅等中央財(cái)政資金11.5億元外，其余30億元都是銀行貸款，省交通部門承諾用于項(xiàng)目建設(shè)的37.7億元資本金分文未到，預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成后，將比可行性研究報(bào)告確定的還本付息額增加67.6億元。
上述高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)中存在問(wèn)題的原因主要是：
第一，建設(shè)管理體制尚未理順，改革滯后于發(fā)展。目前不少公路項(xiàng)目的建設(shè)、籌資和還貸主要依賴政府，客觀上加快了公路建設(shè)，但也有少數(shù)地方政府過(guò)度超前建設(shè)高速公路，大大超出當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力。再有，一些主管部門在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者，項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，加之監(jiān)督制約機(jī)制不健全，極易產(chǎn)生權(quán)錢交易、非法謀取部門和小團(tuán)體利益等問(wèn)題。
第二，責(zé)任追究機(jī)制未落實(shí)到位。國(guó)家對(duì)公路項(xiàng)目建設(shè)管理有明確的法律法規(guī)規(guī)定，但一些地方政府及項(xiàng)目建設(shè)單位重公路項(xiàng)目建成數(shù)量和速度，輕項(xiàng)目管理和群眾利益，對(duì)歷次檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不及時(shí)糾正、不依法追究責(zé)任，助長(zhǎng)擠占挪用建設(shè)資金、非法轉(zhuǎn)分包、違規(guī)征地和拖欠補(bǔ)償款等違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生且屢禁不止。
第三，一些地方政府為了爭(zhēng)取立項(xiàng)，在可行性研究階段高估車流量，夸大預(yù)期效益，而公路建成后車流量達(dá)不到預(yù)測(cè)值，導(dǎo)致公路資產(chǎn)利用率低下；一些地方超出本地財(cái)力可能建設(shè)公路項(xiàng)目，建設(shè)中資本金到位率低，不得不大幅增加銀行貸款，致使建成后經(jīng)營(yíng)收入難以償還貸款本息。
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