今年是地方債發行的高峰期。日前,國家發改委財金司司長徐林在“中國城投債創新與發展研討會”上,明確指出城投債發行規模的空前上漲和地方政府負債超5萬億等因素有可能引發的風險。(10月16日《每日經濟新聞》)
地方政府負債率節節上升,還債能力令人質疑。據財政部財政科學研究所的一份報告估算,截至2007年年底,中國地方政府債務余額約為4萬億元左右,占當年地方政府財政收入(不含土地出讓金收入)的143.7%。而據央行最新統計數據,全國有3800多家地方融資機構,管理總資產8萬億,地方政府的負債已達5萬億,負債規模急劇擴大。
地方政府債面臨信用危機,最大問題是評級普遍不高。今年上半年,發改委醞釀城投債新規的消息在業界傳開。當時傳出的信息是,城投債發行主體的評級必須達到“AA-”級,債項評級達到“AA+”級才夠資格上報等。徐林稱,僅這項要求,就讓好多城投債發行主體達不到要求,最后只能流產。
已經發行的地方債券,還面臨虛增資本金等信用不良的質疑。據《財經》雜志報道,按照國家發改委去年11月初的測算,“4萬億”投資總額中,今明兩年需地方配套1.12萬億元,按去年四季度的水平估算,各級地方政府有能力承擔的配套資金總計6200億元,資金缺口5000億元;其中2009年配套能力為3000億元,資金缺口2400億元,2010年配套能力3200億元,資金缺口2600億元。
地方政府存在虛增資本金,或者向企業、銀行借入流動資金充當資本金的現象。徐林坦言,城投債發行前“過度包裝”,城投公司“作虛資產”和“作虛利潤”,也就是俗稱的做假賬,提高資本金與利潤,以滿足《公司法》的規定。這導致信貸風險大增,為銀行未來巨額呆壞賬埋下隱患。
法律的不完善,可能導致債權人的巨額損失。以城投債為例,它屬于企業債的一種,由地方政府融資平臺公司,如各城投公司作為借債主體,但在投資者眼中,城投債似乎屬于地方債的,由地方政府“出租政府信用”發行。投資者忘了,城投債中所謂的“地方信用”并沒有法律保障,按照《擔保法》規定,國家機關不得為保證人。
想來,有經驗的投資者不會忘記1998年中國歷史上規模最大的一次債務重組。當時,一些國有投資公司因無法償還外資銀行百億美元的貸款而深陷困境,高盛代表政府與大約170名債權人談判了兩年,最終幫他們拿回了最初貸款金額的四分之三。國際上具有與高盛相當的追債能力的投資者,卻了了無幾。
考慮到以往的各種債務糾紛,對地方政府的債務信用危機應未雨綢繆。要解決地方政府的債務信用風險,首先要建立市場化的評級機制,使信用等級高的地方政府獲得低息借款;其次,把一般性地方債與地方財政收入捆綁在一起,以地方稅收收入為抵押品發債。把城投債的項目收益預算與發債規模結合起來,有多少未來的收益,允許發多少債,投資者有了最終的抵押品,不至于血本無歸;最后,也是最重要的,是把信用記錄與地方政府、主導發債的官員捆綁起來,有了現實的壓力,他們的考慮將更加謹慎。
□葉檀(學者)
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