警惕公益金成“私財(cái)”

　　統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)務(wù)院自1987年批準(zhǔn)發(fā)行社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券、1994年批準(zhǔn)發(fā)行體育彩票以來(lái)，截止2008年底累計(jì)發(fā)行彩票5748億元。其中，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元。今年前9個(gè)月累計(jì)，銷售彩票957.96億元。其中，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售546.91億元，體育彩票機(jī)構(gòu)銷售411.05億元。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調(diào)整為：獎(jiǎng)金不低于50%，福利金不低于35%，發(fā)行費(fèi)用不高于15%。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出，一定要警惕這一帶有公權(quán)力色彩的公益金成為某些人或某些部門(mén)的“私財(cái)”。

　　政府對(duì)彩票公益金的預(yù)算管理就體現(xiàn)了這一不斷強(qiáng)化與規(guī)范的過(guò)程。

　　2004年7月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對(duì)彩票公益金實(shí)行專項(xiàng)預(yù)算管理，提高彩票公益金使用效益。

　　2006年，財(cái)政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》。其中，對(duì)彩票資金收入的預(yù)算科目做出了更加準(zhǔn)確的安排，彩票公益金計(jì)入預(yù)算外財(cái)政專戶收入。這使彩票公益金的財(cái)政管理進(jìn)一步規(guī)范。

　　2007年11月，財(cái)政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財(cái)綜〔2007〕83號(hào))，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，�？顚Ｓ�，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預(yù)算。

　　由對(duì)彩票公益金的政府非稅收入定性、到預(yù)算外財(cái)政專戶資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財(cái)政預(yù)算管理已經(jīng)嘗試變革。

　　此外，還有學(xué)者建議，公益金經(jīng)論證確定使用計(jì)劃、投資方向后，應(yīng)嚴(yán)格參照?qǐng)?zhí)行并定期將經(jīng)營(yíng)的會(huì)計(jì)報(bào)表報(bào)送財(cái)政部門(mén)，每年向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布年度決算報(bào)告，同時(shí)接受審計(jì)部門(mén)對(duì)彩票公益金的使用進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

　　當(dāng)然，管理遠(yuǎn)不止于此�！肮芾碚摺泵媾R的窘境至今仍沒(méi)有“整改”出路。“財(cái)政部門(mén)雖然對(duì)彩票籌集到的公益金具有管理權(quán)，但其本身對(duì)彩票發(fā)行、銷售、開(kāi)獎(jiǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能與執(zhí)法能力仍遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的。”李冬妍指出。

　　《彩票管理?xiàng)l例》中提到，“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的彩票監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院民政部門(mén)、體育行政部門(mén)按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國(guó)的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級(jí)以上各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場(chǎng)秩序�！钡�由于并沒(méi)有相應(yīng)的配套細(xì)則，各部門(mén)管什么、該怎么管等細(xì)節(jié)問(wèn)題在短期內(nèi)仍很難有定論，更遑論實(shí)施和執(zhí)行。

　　破除“第三方”崇拜

　　事實(shí)上，監(jiān)管部門(mén)既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份一直是人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)正是缺乏專門(mén)且獨(dú)立的彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)才難以紓解當(dāng)前居高不下的彩票信任危機(jī)。

　　一些網(wǎng)站的調(diào)查問(wèn)卷也顯示，有六成網(wǎng)民建議設(shè)立獨(dú)立的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面完善監(jiān)督體系，保障彩票業(yè)的公信力。

　　的確，在美國(guó)就設(shè)有彩票委員會(huì)及全國(guó)賭博影響委員會(huì)，香港也有獨(dú)立專責(zé)博彩事務(wù)管理委員會(huì)，隨著我國(guó)博彩業(yè)的開(kāi)放和政企分開(kāi)的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監(jiān)管與管理中的執(zhí)行力度。

　　持上述觀點(diǎn)的人士建議，我國(guó)應(yīng)建立專業(yè)化的代表第三方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，保證彩票發(fā)行與銷售過(guò)程中的公平、公開(kāi)、公正，使彩票市場(chǎng)的監(jiān)管專門(mén)化、制度化和常規(guī)化。

　　然而，王宗玉對(duì)此并不認(rèn)同，“就目前來(lái)看，建立類似的機(jī)構(gòu)似乎還沒(méi)有必要，難道每一個(gè)行業(yè)都要設(shè)立一個(gè)委員會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)？”他認(rèn)為，網(wǎng)民建議設(shè)立彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初衷可以理解，但這樣一個(gè)彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機(jī)嗎？且不說(shuō)新老兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著監(jiān)管職責(zé)如何劃分的難題，恐怕到時(shí)誰(shuí)來(lái)監(jiān)管這個(gè)“彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”又成為新的問(wèn)題。我們的問(wèn)題關(guān)鍵在于規(guī)定的執(zhí)行和落實(shí)、執(zhí)法的環(huán)境、社會(huì)的環(huán)境、行業(yè)操守、人們的道德底線問(wèn)題。

　　“而且一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，這樣一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本將會(huì)最終分?jǐn)偟郊{稅人頭上�！鄙鲜鲈�某省福利彩票發(fā)行中心人士提醒。

　　他還指出，同樣的道理，諸如彩票發(fā)行銷售過(guò)程中的第三方認(rèn)證、第三方調(diào)查等主張雖說(shuō)“未嘗不可”，但也面臨類似問(wèn)題。支撐起其“認(rèn)證”、“調(diào)查”的成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？這些認(rèn)證、調(diào)查的范圍如何確定，相應(yīng)機(jī)制和平臺(tái)又在哪里，這么多“第三方”真的就能實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立和客觀嗎？如果仍需另外的“第三方”對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，那就是一個(gè)連綿不絕無(wú)休無(wú)止的事情。

　　“3.6億巨獎(jiǎng)，在彩票行業(yè)來(lái)說(shuō)是件大事。不過(guò)，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會(huì)資源，那種只要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問(wèn)題，都要設(shè)立一個(gè)所謂的獨(dú)立‘第三方’機(jī)構(gòu)來(lái)完善的思維并不可取�！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。

　　顯而易見(jiàn)，破除“第三方”崇拜，完善現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制、讓監(jiān)管規(guī)定落到實(shí)處便成為當(dāng)務(wù)之急，而這也得到了被訪者的一致認(rèn)同。

　　講法律講誠(chéng)信

　　彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開(kāi)的，一個(gè)網(wǎng)狀的法律約束機(jī)制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式、開(kāi)獎(jiǎng)方式、開(kāi)獎(jiǎng)程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規(guī)范在逐漸完善，在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)彩票類犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破。

　　2009年4月22日，國(guó)務(wù)院第58次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《彩票管理?xiàng)l例》，以第554號(hào)國(guó)務(wù)院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認(rèn)為是中國(guó)彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導(dǎo)彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理?xiàng)l例》如何執(zhí)行和落實(shí)很關(guān)鍵，該條例的落實(shí)比條例的制定更重要，也更難。

　　當(dāng)然，防患未然總好過(guò)以儆效尤，“尤其是對(duì)那些彩票系統(tǒng)的從業(yè)人員”，一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

　　有關(guān)數(shù)據(jù)表明，全國(guó)福利彩票系統(tǒng)共有43萬(wàn)多個(gè)從業(yè)人員。其中，電腦彩票銷售員約220000多人；網(wǎng)點(diǎn)即開(kāi)票銷售人員200000人；中央、省、地(市)三級(jí)發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)種類管理人員7000多人……福利彩票系統(tǒng)的銷售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專以上占6%。

　　強(qiáng)化這些從業(yè)人員的誠(chéng)信意識(shí)是構(gòu)建彩票機(jī)構(gòu)誠(chéng)信系統(tǒng)的一個(gè)不容小覷的因素。因此，各級(jí)彩票機(jī)構(gòu)要特別重視對(duì)員工誠(chéng)信意識(shí)的教育和誠(chéng)信道德培養(yǎng)，建立相應(yīng)誠(chéng)信獎(jiǎng)懲機(jī)制。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度、運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制不健全、不規(guī)范是彩票市場(chǎng)誠(chéng)信缺失的內(nèi)部原因，而社會(huì)大環(huán)境的影響是彩票市場(chǎng)的誠(chéng)信缺失的外部原因。彩票市場(chǎng)的誠(chéng)信缺失，是社會(huì)現(xiàn)象在彩票市場(chǎng)的反映，并非偶然，因此解決彩票市場(chǎng)的誠(chéng)信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情，而是要從中國(guó)社會(huì)全局出發(fā)，針對(duì)中國(guó)彩票市場(chǎng)的現(xiàn)狀解決問(wèn)題，才是“治本”的關(guān)鍵。

　　懷疑也好，爭(zhēng)論也罷，3.6億巨獎(jiǎng)最終還是“眼睜睜”落入中獎(jiǎng)?wù)吣抑小�圍繞這筆巨獎(jiǎng)的爭(zhēng)論或許還會(huì)繼續(xù)，但愿這種爭(zhēng)論成為修復(fù)中國(guó)彩票公信力的契機(jī)。