8月13日國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(24號文)。《意見》明確要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。也就是說，面對各地房價(jià)快速上漲，政府已經(jīng)意識到這個問題的重要性，并希望建立一套有效的住房保障體系或采取“雙軌制”的方式來解決低收入家庭居住問題。正是從這個意義上說，《意見》向有利于廣大民眾住房改善方向、建立起適應(yīng)中國的房地產(chǎn)市場發(fā)展模式上邁出了一步，也是對18號文件的糾偏。但是，其中仍然有許多方面值得商榷與改進(jìn)的地方。
在我看來，《意見》有以下幾個方面的新意：一是《意見》的第一句話就提出“住房是重要的民生問題”，明確肯定了中國的房地產(chǎn)市場發(fā)展就是為了改善居民的基本居住條件，而并非僅是拉動GDP增長、擴(kuò)大內(nèi)需的支柱產(chǎn)業(yè)。提高與改善人民住房福利水平是中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的根本及準(zhǔn)則。這不僅體現(xiàn)了保證居民的基本居住權(quán)的現(xiàn)代文明，而且體現(xiàn)了黨的一切為人民服務(wù)的基本宗旨及中國土地公有制讓全國人民共同分享社會成果的要求。我相信，《意見》僅僅是這個根本與準(zhǔn)則的開始，政府還會推出一系列政策來保證全國所有居民住房條件的改善。
二是《意見》應(yīng)該看做是政府對房地產(chǎn)市場有所為的重要信息。《意見》對廉租屋和經(jīng)濟(jì)適用房的基本對象、建筑面積、產(chǎn)權(quán)屬性、資金來源、市場流轉(zhuǎn)等方面有具體的規(guī)定，并希望以此來保證城市低收入基本居住條件，以此來建立與完善中國的住房保障體系，明確地確定廉租屋制度是解決城市低收入家庭住房問題的主要途徑。
三是《意見》將城市化過程中農(nóng)民工的住房問題也列入所關(guān)注的問題之內(nèi)。這說明城市住房保障體系并不是以戶籍為基點(diǎn)，而是以城市居住者的居住條件為基準(zhǔn)。如果這樣，不僅有助于進(jìn)城后的農(nóng)民工居住條件的改善，也有助于中國城市化的進(jìn)程。
當(dāng)然，《意見》所涉及的內(nèi)容還很多，比如不允許黨政機(jī)關(guān)集資建房等，這些都是完善中國房地產(chǎn)市場的重要舉措。然而，本文更為關(guān)注的是《意見》實(shí)施后可以面臨的困難與問題。
首先，既然住房是重大的民生問題，那么政府就應(yīng)將其當(dāng)做重大的公共問題來思考，而僅僅解決城市低收入居民的住房問題是不夠的。特別是在土地公有制下，如果將房地產(chǎn)問題作為一個重大的公共政策問題，那么采取什么樣的房地產(chǎn)發(fā)展模式、全體居民如何改善居住條件、房地產(chǎn)政策與法律制度如何確立、國有土地在資本化過程中其溢價(jià)如何分配及分享等等，都應(yīng)該納入考慮之中。只有把房地產(chǎn)作為一個重大的公共決策，這些問題才能得到充分的討論，并找到相應(yīng)的解決辦法。否則，如果僅僅看做是幾個職能部門的事情，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對此，盡管《意見》宗旨有所觸及，但還沒有落實(shí)。
其次，由于《意見》不是站在一個大的公共決策角度思考，其政策也就無法采取民主、科學(xué)的方式來實(shí)現(xiàn)城市低收入者、城市中等收入者、農(nóng)民工、地方政府、保障性住房開發(fā)商等房地產(chǎn)市場相關(guān)者利益關(guān)系的平衡。
一是城市低收入者如何來界定？對城市居民的覆蓋率有多大(按照《意見》，如果以分過福利房、購買經(jīng)濟(jì)適用房的為標(biāo)準(zhǔn)，其涉及城市居民不會超過20%)？如果收入標(biāo)準(zhǔn)定得較低，那么保障性住房的覆蓋率就會很低。有人認(rèn)為，城市低收入者的比重一般不會超過20%。在這種覆蓋率下，如果商品房市場的價(jià)格不高，中等收入階層的居民就能夠通過努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場自己來解決住房問題。如果房價(jià)過高(比如現(xiàn)在)，那么就有60%的中等收入居民無法進(jìn)入房地產(chǎn)市場解決住房問題。
無論發(fā)達(dá)國家，還是中國這樣的發(fā)展中國家，中產(chǎn)階級是整個社會發(fā)展的中堅(jiān)力量，也是住房消費(fèi)最大的群體。如果因房價(jià)過高，中產(chǎn)階級既不能通過自身努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場，又不能進(jìn)入住房保障體系，就會對其基本生活形成沉重的打擊，遏制中產(chǎn)階級成長，削弱其努力積極性，從而嚴(yán)重阻礙整個中國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程。
對于低收入者來說，由于評估標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)各地方的具體情況而定(沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn))及動態(tài)的，這就必然造成巨大的差異性。這種差異性也可能會迫使低收入者不斷地評估標(biāo)準(zhǔn)較高的地方流動，從而導(dǎo)致該地方的住房矛盾越來越嚴(yán)重。
二是修建廉租屋及經(jīng)濟(jì)適用房的土地是劃撥的，而土地的劃撥不僅會減少地方政府土地出讓金的收入及尋租機(jī)會，而且也會減少當(dāng)?shù)谿DP的增長速度。盡管《意見》要求各地方政府以當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算的方式來保證保障性住房達(dá)到某一比例關(guān)系，但是面對這樣一種嚴(yán)重利益沖突，要完全落實(shí)是不容易的。
三是如果監(jiān)管體系不完善，在經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格一定的情況下，開發(fā)商為了獲得更多的利潤，有可能會在住房質(zhì)量上作文章，從而損害消費(fèi)者的利益。
一句話，作為一項(xiàng)重大的公共決策，如果這種制度安排不通過民主、科學(xué)的決策程序，在利益相關(guān)者之間進(jìn)行反復(fù)討論及利益上的反復(fù)博弈，要想實(shí)現(xiàn)各相關(guān)者之間利益關(guān)系平衡是不可能的，實(shí)施起來也會較為困難，
再次是《意見》的可操作性問題。《意見》盡管對低收入者適用標(biāo)準(zhǔn)、廉租屋及經(jīng)濟(jì)適用房的建筑面積標(biāo)準(zhǔn)、相應(yīng)資金的來源、相關(guān)住房的產(chǎn)權(quán)界定有詳細(xì)的規(guī)定，但所設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)卻表現(xiàn)出地方化、彈性化及動態(tài)化。這看上去是因地制宜，有利于操作，但實(shí)際上卻會使各地方政府盡量選擇有利于自身的標(biāo)準(zhǔn)，采取各種方式來化解與消散保障性住房的政策。
此外，從《意見》的政策目標(biāo)來看，是想通過解決城市低收入居民的住房困難來調(diào)整整個房地產(chǎn)市場發(fā)展模式的問題。比如《意見》提及到落實(shí)國六條，要求整個房地產(chǎn)市場產(chǎn)品出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。然而，從《意見》內(nèi)在的含義來看，是希望把中國住房這個重大的公共問題分為兩條線，一條是商品房市場，完全由市場來解決；一條是保障性住房，由政府來解決。
事實(shí)上，對于中國這樣一個有70%農(nóng)民的大國來說，學(xué)習(xí)新加坡、香港模式來解決低收入居民的住房問題是不現(xiàn)實(shí)的。特別是希望通過“雙軌制”來解決這一問題更是脫離中國現(xiàn)實(shí)。原因很簡單：在房價(jià)炒得很高的情況下，如果讓80%的居民通過保障性住房來解決其居住問題是不可能的，政府沒有這種能力。更何況，即使是香港那種地方小、人口不多、政府富裕的地方都花了50年的時間才能讓低收入居民的保障性住房有所改善。內(nèi)地若采取香港那種不利于低收入者的公屋模式，很可能結(jié)果會是土地資源白白浪費(fèi)了，中國城市居民住房問題的矛盾卻越來越大。
總之，《意見》確立了中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的基本宗旨，如果把這一宗旨落實(shí)在中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的各項(xiàng)政策上，那么中國房地產(chǎn)市場將發(fā)生重大的變化。中國房地產(chǎn)市場只有在一個大的公共政策背景下，通過市場與政府的互相融合，才是解決問題之正途。反之，只會離目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。(易憲容）
