訪談動(dòng)機(jī)
8月13日，新華社發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》一改1998年7月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》以來(lái)，各級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)適用住房作為解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房問(wèn)題主要途徑的思路，提出要以城市廉租房制度作為解決低收入家庭住房困難的“主要途徑”。
日前召開(kāi)的全國(guó)住宅工作會(huì)議，正圍繞《意見(jiàn)》具體實(shí)施方案展開(kāi)。
不過(guò)，既往的廉租房建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，資金一直是廉租房建設(shè)面臨的主要瓶頸。
《意見(jiàn)》有關(guān)廉租房建設(shè)資金來(lái)源的規(guī)定，能突破這一瓶頸嗎？
事實(shí)上，世界上很多國(guó)家曾經(jīng)或正在以廉租房作為國(guó)民住房保障的主要途徑之一。它們同樣經(jīng)歷過(guò)建設(shè)資金緊缺的問(wèn)題。那么它們是如何有效解決這一問(wèn)題的呢？它們的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我國(guó)的廉租房建設(shè)提供怎樣的經(jīng)驗(yàn)？本報(bào)就此展開(kāi)訪談。
將廉租房建設(shè)納入公共財(cái)政體系
背景：自1998年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》以來(lái)，中央和各級(jí)地方政府陸續(xù)推出了一系列加強(qiáng)廉租房建設(shè)的辦法，基本形成了財(cái)政預(yù)算安排、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益和社會(huì)捐贈(zèng)等幾大建設(shè)資金來(lái)源渠道。但是至今，廉租房資金投入仍非常不足。
新京報(bào)：應(yīng)該說(shuō)，建設(shè)資金是建立和完善廉租房制度的關(guān)鍵，政府也做出了一些專(zhuān)項(xiàng)資金安排，但至今廉租房建設(shè)規(guī)模仍不理想，原因何在？
賈康：原因很多，但主要有三個(gè)：第一，廉租房的近乎無(wú)償使用的低租金制度，對(duì)作為住房供應(yīng)者的國(guó)家或單位而言，必然是一種虧損運(yùn)營(yíng)，只投入(建設(shè)和維修)而少產(chǎn)出，住宅建設(shè)資金不能形成投資和回收的良性循環(huán)。因此廉租房供給必須得到公共財(cái)政資金的支持。
第二，廉租房資金現(xiàn)在不少地方還沒(méi)有被清晰納入政府的公共財(cái)政體系，只有少數(shù)城市建立了制度性的財(cái)政資金供應(yīng)計(jì)劃，多數(shù)城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的一部分，作為廉租住房資金來(lái)源的主要渠道，而這些資金來(lái)源渠道往往是不穩(wěn)定的。
第三，我國(guó)尚缺乏高位階的、系統(tǒng)的基本住房保障法律體系。因?yàn)闆](méi)有法律規(guī)定與約束，地方政府有可能將有限的土地資源都拿去搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，將有限的財(cái)力都拿去搞各種政績(jī)工程和形象工程，包括廉租房在內(nèi)的公共住房保障制度自然被忽視了。
楊重光：其實(shí)，各地的具體情況比較復(fù)雜，有些地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采用了其他方式來(lái)解決低收入家庭的住房問(wèn)題，而不是通過(guò)修建廉租房方式解決。比如，一些城市擁有較多的空置房，政府經(jīng)過(guò)回收、改造，然后出售、出租給低收入家庭，故而廉租房建設(shè)開(kāi)支看上去比較少。
新京報(bào)：《意見(jiàn)》對(duì)完善廉租房制度提出了一個(gè)時(shí)間表，對(duì)2007年底、2008年底和“十一五”期末分別應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)提出了明確的要求，而且明確了各級(jí)政府的責(zé)任關(guān)系。這對(duì)廉租房建設(shè)資金的籌集能起多大作用？
賈康：肯定能對(duì)敦促各級(jí)政府切實(shí)履行義務(wù)發(fā)揮一定的作用。但是，根本解決問(wèn)題仍需建立以財(cái)政預(yù)算為主、多元化籌措的資金渠道，形成穩(wěn)定的資金來(lái)源。
新《意見(jiàn)》中有兩個(gè)重要的因素值得注意：一是鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)中小戶(hù)型住房面向社會(huì)出租，表明政府正在設(shè)法吸引社會(huì)資金支持適租房、廉租房建設(shè)，政府可能為此提供稅收和貸款、用地等方面的優(yōu)惠。二是規(guī)定對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū)，要通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和中央財(cái)政廉租住房保障專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金等方式給予支持，表明中央財(cái)政有將廉租房納入公共財(cái)政體系的明確意愿和導(dǎo)向。
楊重光：實(shí)際上，類(lèi)似規(guī)定的約束力非常有限。
要真正解決問(wèn)題，必須由中央和各級(jí)政府財(cái)政拿出專(zhuān)款支持廉租房建設(shè)。另外，以土地出讓收益支持廉租房建設(shè)的辦法應(yīng)該慎用，因?yàn)樗苋菀诪橐恍┑胤秸笏脸鲎屚恋靥峁┙杩�，而收益未�?jiàn)得真正拿來(lái)支持廉租房建設(shè)。
鼓勵(lì)民間捐助等廉租房建設(shè)形式
背景：根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署公布的數(shù)據(jù)，世界平均租房家庭的比例高達(dá)34%，而西歐和其他高收入國(guó)家或地區(qū)租房者的比例更是高達(dá)57%，而且相當(dāng)部分是公共住房。比如英國(guó)1985年主要面向低收入家庭的租住公房占所有住房的28%；1962-1998年間，韓國(guó)主要供給低收入家庭的公租房建筑面積約占總建筑面積的9.6%.
新京報(bào)：一些做得比較成功的國(guó)家或地區(qū)，它們籌集廉租房建設(shè)資金的渠道主要有哪些？
賈康：據(jù)我所知，主要有四個(gè)方面的資金來(lái)源：政府撥款、低息貸款、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券和公房出租收益，其中政府撥款和政府擔(dān)保或貼息的低息貸款，是最主要的資金來(lái)源。
如美國(guó)上世紀(jì)六七十年代通過(guò)聯(lián)邦住房管理局保證的、“利率減少到可以允許的最低程度”的貸款，加快了“低租金的公共住房”的建設(shè)；韓國(guó)專(zhuān)門(mén)供給最低收入家庭租用的“永久性公租房”的85%的建筑成本，是由政府承擔(dān)的，而專(zhuān)供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40% -50%的建筑成本是由韓國(guó)國(guó)民住宅基金提供的低息貸款支付的；中國(guó)香港的公住房建設(shè)資金主要由兩部分構(gòu)成，一是政府通過(guò)撥出資金、低息貸款和免費(fèi)撥地提供資助，二是房屋委員會(huì)通過(guò)出租公屋及附屬商業(yè)樓宇、出售居屋獲得維護(hù)及興建公共房屋所需的資金。
新京報(bào)：資金渠道的多樣化，是不是也就決定了廉租房建設(shè)形式的多樣化？
楊重光：對(duì)，一些歐洲國(guó)家采用了政府支持民間組織住房合作社的辦法，比如10戶(hù)結(jié)成一個(gè)合作社，每戶(hù)出10萬(wàn)，10戶(hù)就有100萬(wàn)，加上政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，足以建設(shè)一兩套住房，最終10戶(hù)人家遲早能擁有自己的住房。其次，政府通過(guò)提高容積率，給予稅收、用地和貸款優(yōu)惠等辦法，動(dòng)員開(kāi)發(fā)商參與廉租房建設(shè)，規(guī)定開(kāi)發(fā)商在總建筑面積中必須劃出一定比例作為廉租房進(jìn)行建設(shè)，由政府統(tǒng)一收購(gòu)、分配、出租或處置。還有就是比較靈活的體制，鼓勵(lì)民間捐助。所謂靈活體制，就是允許以多種方式處理捐贈(zèng)房產(chǎn)，既可以直接用來(lái)廉價(jià)出租，亦可以變賣(mài)，用所得資金來(lái)支持廉租房建設(shè)。最后，政府依法收回或處理的無(wú)主住房，亦可用于廉租房。
新京報(bào)：在這些形式多樣的建設(shè)模式中，可以看得出，政府的財(cái)政支持是至關(guān)重要的，它們?nèi)绾伪ＷC政府承諾的資金不落空？
賈康：它們重要的是通過(guò)高位階的法律對(duì)“居民享有適當(dāng)住房”這一權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定和保護(hù)，以法治來(lái)明確保障居民的基本居住條件是政府的基本職能。高位階的法律既包括憲法、民法等一般綜合性法律中的諸多有關(guān)住房保障的條文，亦包括綜合性的社會(huì)保障法律中有關(guān)住房保障的條文，而且大多數(shù)國(guó)家還頒布了有關(guān)住房保障的專(zhuān)門(mén)性法律。比如瑞典1946年就頒布法律，明確規(guī)定讓居民“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件”是政府的社會(huì)責(zé)任。
楊重光：多數(shù)做得比較好的國(guó)家的財(cái)政制度比較透明，納稅人能夠?qū)Χ愂盏木唧w用途進(jìn)行監(jiān)督，從而保證了專(zhuān)項(xiàng)資金能夠到位。比如，政府要征收不動(dòng)產(chǎn)稅，必須公示，說(shuō)明具體開(kāi)支項(xiàng)目，量出為入。如果政府沒(méi)有按照公示的項(xiàng)目開(kāi)支，納稅人可以通過(guò)多種途徑予以監(jiān)督。
制定《住宅法》，確定政府的責(zé)任義務(wù)
背景：我國(guó)截至2006年年底，全國(guó)累計(jì)用于廉租房建設(shè)的資金中，44.05%來(lái)自財(cái)政撥款，27.9%來(lái)自住房公積金增值收益，4.38%來(lái)自土地出讓凈收益，0.28%來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)，剩余來(lái)自其他渠道。金融手段幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用。而一些發(fā)達(dá)國(guó)家廉租房的資金來(lái)源多元化趨勢(shì)明顯。
新京報(bào)：要解決目前我國(guó)廉租房建設(shè)的資金難題，充分利用各種金融手段是非常必要的，但我們目前似乎對(duì)此重視得還不夠。
賈康：我國(guó)目前的金融工具尚不夠完備，體制安排尚不夠完善，一些融資方式可以嘗試，但有不少一時(shí)還很難充分發(fā)揮作用。比如發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。國(guó)家為了維護(hù)金融秩序，規(guī)定我國(guó)地方政府沒(méi)有發(fā)行債券的權(quán)力，中央政府1998年后把長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中的一部分轉(zhuǎn)貸地方做了一些嘗試，但那還不能成為穩(wěn)定的資金來(lái)源。彩票的發(fā)行權(quán)分屬不同部門(mén)，比如福利彩票由民政部發(fā)行，體育彩票由國(guó)家體育總局發(fā)行，部門(mén)之間協(xié)調(diào)不是一件容易的事情，而且彩票尚不宜發(fā)行過(guò)多。
我認(rèn)為目前一個(gè)可行的辦法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整體布局規(guī)劃，以給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供用地、貸款和稅收優(yōu)惠的形式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)它們開(kāi)發(fā)商品房時(shí)，“打包”配上一定比例的住房，作為廉租房用房；政府出讓土地時(shí)，應(yīng)以“招、拍、掛”取代“協(xié)議定價(jià)”式的暗中合謀，讓地價(jià)透明化，然后從拍掛收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，專(zhuān)項(xiàng)用于廉租房建設(shè)等住房保障事項(xiàng)。
楊重光：金融體制不完善，使我國(guó)現(xiàn)階段利用金融渠道籌建廉租房建設(shè)資金存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，故而應(yīng)該慎用�，F(xiàn)階段切實(shí)可行的辦法，是政府財(cái)政拿出專(zhuān)項(xiàng)資金、提供政策優(yōu)惠鼓勵(lì)民間參與。
新京報(bào)：要保障廉租房資金來(lái)源穩(wěn)定，是不是需要制定專(zhuān)門(mén)的法律，用以明確資金的來(lái)源、管理、使用，以及政府的職責(zé)？
楊重光：制定專(zhuān)門(mén)的法律是必需的，但是，形成有效的執(zhí)行力量更重要。
現(xiàn)在的各種行政法規(guī)是各部門(mén)自己制定的，缺乏外在的監(jiān)督力量，雖有規(guī)定，但最后差不多都流于形式和口號(hào)。
賈康：必須制定一部《住宅法》�，F(xiàn)代意義上的“住房保障”，我們的發(fā)展歷史還比較短，還沒(méi)有建立一套完整的法律保障體系，目前各地執(zhí)行的法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院、建設(shè)部等部委和各省區(qū)市政府部門(mén)頒布的行政法規(guī)、文件，這與我國(guó)目前積極穩(wěn)妥解決中低收入家庭住宅問(wèn)題的目標(biāo)與要求已不相適應(yīng)。
《住宅法》應(yīng)該對(duì)住宅建設(shè)、消費(fèi)、分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行法制化的規(guī)范，確定政府在住房市場(chǎng)上的職責(zé)、義務(wù)，以及相關(guān)資金的基本管理規(guī)范。(張健康)
