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        時(shí)事訪談:建廉租房,資金從哪兒來?
        2007年08月27日 09:59 來源:新京報(bào)



        楊重光 中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員



        賈康 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)(圖片來源:新京報(bào))

          訪談動(dòng)機(jī)

          8月13日,新華社發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。《意見》一改1998年7月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》以來,各級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)適用住房作為解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房問題主要途徑的思路,提出要以城市廉租房制度作為解決低收入家庭住房困難的“主要途徑”。

          日前召開的全國(guó)住宅工作會(huì)議,正圍繞《意見》具體實(shí)施方案展開。

          不過,既往的廉租房建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明,資金一直是廉租房建設(shè)面臨的主要瓶頸。

          《意見》有關(guān)廉租房建設(shè)資金來源的規(guī)定,能突破這一瓶頸嗎?

          事實(shí)上,世界上很多國(guó)家曾經(jīng)或正在以廉租房作為國(guó)民住房保障的主要途徑之一。它們同樣經(jīng)歷過建設(shè)資金緊缺的問題。那么它們是如何有效解決這一問題的呢?它們的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我國(guó)的廉租房建設(shè)提供怎樣的經(jīng)驗(yàn)?本報(bào)就此展開訪談。

          將廉租房建設(shè)納入公共財(cái)政體系

          背景:自1998年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》以來,中央和各級(jí)地方政府陸續(xù)推出了一系列加強(qiáng)廉租房建設(shè)的辦法,基本形成了財(cái)政預(yù)算安排、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益和社會(huì)捐贈(zèng)等幾大建設(shè)資金來源渠道。但是至今,廉租房資金投入仍非常不足。

          新京報(bào):應(yīng)該說,建設(shè)資金是建立和完善廉租房制度的關(guān)鍵,政府也做出了一些專項(xiàng)資金安排,但至今廉租房建設(shè)規(guī)模仍不理想,原因何在?

          賈康:原因很多,但主要有三個(gè):第一,廉租房的近乎無償使用的低租金制度,對(duì)作為住房供應(yīng)者的國(guó)家或單位而言,必然是一種虧損運(yùn)營(yíng),只投入(建設(shè)和維修)而少產(chǎn)出,住宅建設(shè)資金不能形成投資和回收的良性循環(huán)。因此廉租房供給必須得到公共財(cái)政資金的支持。

          第二,廉租房資金現(xiàn)在不少地方還沒有被清晰納入政府的公共財(cái)政體系,只有少數(shù)城市建立了制度性的財(cái)政資金供應(yīng)計(jì)劃,多數(shù)城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的一部分,作為廉租住房資金來源的主要渠道,而這些資金來源渠道往往是不穩(wěn)定的。

          第三,我國(guó)尚缺乏高位階的、系統(tǒng)的基本住房保障法律體系。因?yàn)闆]有法律規(guī)定與約束,地方政府有可能將有限的土地資源都拿去搞商業(yè)開發(fā),將有限的財(cái)力都拿去搞各種政績(jī)工程和形象工程,包括廉租房在內(nèi)的公共住房保障制度自然被忽視了。

          楊重光:其實(shí),各地的具體情況比較復(fù)雜,有些地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,采用了其他方式來解決低收入家庭的住房問題,而不是通過修建廉租房方式解決。比如,一些城市擁有較多的空置房,政府經(jīng)過回收、改造,然后出售、出租給低收入家庭,故而廉租房建設(shè)開支看上去比較少。

          新京報(bào):《意見》對(duì)完善廉租房制度提出了一個(gè)時(shí)間表,對(duì)2007年底、2008年底和“十一五”期末分別應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)提出了明確的要求,而且明確了各級(jí)政府的責(zé)任關(guān)系。這對(duì)廉租房建設(shè)資金的籌集能起多大作用?

          賈康:肯定能對(duì)敦促各級(jí)政府切實(shí)履行義務(wù)發(fā)揮一定的作用。但是,根本解決問題仍需建立以財(cái)政預(yù)算為主、多元化籌措的資金渠道,形成穩(wěn)定的資金來源。

          新《意見》中有兩個(gè)重要的因素值得注意:一是鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)中小戶型住房面向社會(huì)出租,表明政府正在設(shè)法吸引社會(huì)資金支持適租房、廉租房建設(shè),政府可能為此提供稅收和貸款、用地等方面的優(yōu)惠。二是規(guī)定對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū),要通過中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和中央財(cái)政廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金等方式給予支持,表明中央財(cái)政有將廉租房納入公共財(cái)政體系的明確意愿和導(dǎo)向。

          楊重光:實(shí)際上,類似規(guī)定的約束力非常有限。

          要真正解決問題,必須由中央和各級(jí)政府財(cái)政拿出專款支持廉租房建設(shè)。另外,以土地出讓收益支持廉租房建設(shè)的辦法應(yīng)該慎用,因?yàn)樗苋菀诪橐恍┑胤秸笏脸鲎屚恋靥峁┙杩冢找嫖匆姷谜嬲脕碇С至夥拷ㄔO(shè)。

          鼓勵(lì)民間捐助等廉租房建設(shè)形式

          背景:根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署公布的數(shù)據(jù),世界平均租房家庭的比例高達(dá)34%,而西歐和其他高收入國(guó)家或地區(qū)租房者的比例更是高達(dá)57%,而且相當(dāng)部分是公共住房。比如英國(guó)1985年主要面向低收入家庭的租住公房占所有住房的28%;1962-1998年間,韓國(guó)主要供給低收入家庭的公租房建筑面積約占總建筑面積的9.6%.

          新京報(bào):一些做得比較成功的國(guó)家或地區(qū),它們籌集廉租房建設(shè)資金的渠道主要有哪些?

          賈康:據(jù)我所知,主要有四個(gè)方面的資金來源:政府撥款、低息貸款、發(fā)行專項(xiàng)債券和公房出租收益,其中政府撥款和政府擔(dān)保或貼息的低息貸款,是最主要的資金來源。

          如美國(guó)上世紀(jì)六七十年代通過聯(lián)邦住房管理局保證的、“利率減少到可以允許的最低程度”的貸款,加快了“低租金的公共住房”的建設(shè);韓國(guó)專門供給最低收入家庭租用的“永久性公租房”的85%的建筑成本,是由政府承擔(dān)的,而專供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40% -50%的建筑成本是由韓國(guó)國(guó)民住宅基金提供的低息貸款支付的;中國(guó)香港的公住房建設(shè)資金主要由兩部分構(gòu)成,一是政府通過撥出資金、低息貸款和免費(fèi)撥地提供資助,二是房屋委員會(huì)通過出租公屋及附屬商業(yè)樓宇、出售居屋獲得維護(hù)及興建公共房屋所需的資金。

          新京報(bào):資金渠道的多樣化,是不是也就決定了廉租房建設(shè)形式的多樣化?

          楊重光:對(duì),一些歐洲國(guó)家采用了政府支持民間組織住房合作社的辦法,比如10戶結(jié)成一個(gè)合作社,每戶出10萬,10戶就有100萬,加上政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼,足以建設(shè)一兩套住房,最終10戶人家遲早能擁有自己的住房。其次,政府通過提高容積率,給予稅收、用地和貸款優(yōu)惠等辦法,動(dòng)員開發(fā)商參與廉租房建設(shè),規(guī)定開發(fā)商在總建筑面積中必須劃出一定比例作為廉租房進(jìn)行建設(shè),由政府統(tǒng)一收購(gòu)、分配、出租或處置。還有就是比較靈活的體制,鼓勵(lì)民間捐助。所謂靈活體制,就是允許以多種方式處理捐贈(zèng)房產(chǎn),既可以直接用來廉價(jià)出租,亦可以變賣,用所得資金來支持廉租房建設(shè)。最后,政府依法收回或處理的無主住房,亦可用于廉租房。

          新京報(bào):在這些形式多樣的建設(shè)模式中,可以看得出,政府的財(cái)政支持是至關(guān)重要的,它們?nèi)绾伪WC政府承諾的資金不落空?

          賈康:它們重要的是通過高位階的法律對(duì)“居民享有適當(dāng)住房”這一權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定和保護(hù),以法治來明確保障居民的基本居住條件是政府的基本職能。高位階的法律既包括憲法、民法等一般綜合性法律中的諸多有關(guān)住房保障的條文,亦包括綜合性的社會(huì)保障法律中有關(guān)住房保障的條文,而且大多數(shù)國(guó)家還頒布了有關(guān)住房保障的專門性法律。比如瑞典1946年就頒布法律,明確規(guī)定讓居民“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件”是政府的社會(huì)責(zé)任。

          楊重光:多數(shù)做得比較好的國(guó)家的財(cái)政制度比較透明,納稅人能夠?qū)Χ愂盏木唧w用途進(jìn)行監(jiān)督,從而保證了專項(xiàng)資金能夠到位。比如,政府要征收不動(dòng)產(chǎn)稅,必須公示,說明具體開支項(xiàng)目,量出為入。如果政府沒有按照公示的項(xiàng)目開支,納稅人可以通過多種途徑予以監(jiān)督。

          制定《住宅法》,確定政府的責(zé)任義務(wù)

          背景:我國(guó)截至2006年年底,全國(guó)累計(jì)用于廉租房建設(shè)的資金中,44.05%來自財(cái)政撥款,27.9%來自住房公積金增值收益,4.38%來自土地出讓凈收益,0.28%來自社會(huì)捐贈(zèng),剩余來自其他渠道。金融手段幾乎沒有發(fā)揮作用。而一些發(fā)達(dá)國(guó)家廉租房的資金來源多元化趨勢(shì)明顯。

          新京報(bào):要解決目前我國(guó)廉租房建設(shè)的資金難題,充分利用各種金融手段是非常必要的,但我們目前似乎對(duì)此重視得還不夠。

          賈康:我國(guó)目前的金融工具尚不夠完備,體制安排尚不夠完善,一些融資方式可以嘗試,但有不少一時(shí)還很難充分發(fā)揮作用。比如發(fā)行專項(xiàng)債券。國(guó)家為了維護(hù)金融秩序,規(guī)定我國(guó)地方政府沒有發(fā)行債券的權(quán)力,中央政府1998年后把長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中的一部分轉(zhuǎn)貸地方做了一些嘗試,但那還不能成為穩(wěn)定的資金來源。彩票的發(fā)行權(quán)分屬不同部門,比如福利彩票由民政部發(fā)行,體育彩票由國(guó)家體育總局發(fā)行,部門之間協(xié)調(diào)不是一件容易的事情,而且彩票尚不宜發(fā)行過多。

          我認(rèn)為目前一個(gè)可行的辦法是,政府按照廉租房需求和合理的城市整體布局規(guī)劃,以給房地產(chǎn)開發(fā)商提供用地、貸款和稅收優(yōu)惠的形式,引導(dǎo)和鼓勵(lì)它們開發(fā)商品房時(shí),“打包”配上一定比例的住房,作為廉租房用房;政府出讓土地時(shí),應(yīng)以“招、拍、掛”取代“協(xié)議定價(jià)”式的暗中合謀,讓地價(jià)透明化,然后從拍掛收入中拿出一部分,建立基本住房保障基金,專項(xiàng)用于廉租房建設(shè)等住房保障事項(xiàng)。

          楊重光:金融體制不完善,使我國(guó)現(xiàn)階段利用金融渠道籌建廉租房建設(shè)資金存在巨大的風(fēng)險(xiǎn),故而應(yīng)該慎用。現(xiàn)階段切實(shí)可行的辦法,是政府財(cái)政拿出專項(xiàng)資金、提供政策優(yōu)惠鼓勵(lì)民間參與。

          新京報(bào):要保障廉租房資金來源穩(wěn)定,是不是需要制定專門的法律,用以明確資金的來源、管理、使用,以及政府的職責(zé)?

          楊重光:制定專門的法律是必需的,但是,形成有效的執(zhí)行力量更重要。

          現(xiàn)在的各種行政法規(guī)是各部門自己制定的,缺乏外在的監(jiān)督力量,雖有規(guī)定,但最后差不多都流于形式和口號(hào)。

          賈康:必須制定一部《住宅法》。現(xiàn)代意義上的“住房保障”,我們的發(fā)展歷史還比較短,還沒有建立一套完整的法律保障體系,目前各地執(zhí)行的法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院、建設(shè)部等部委和各省區(qū)市政府部門頒布的行政法規(guī)、文件,這與我國(guó)目前積極穩(wěn)妥解決中低收入家庭住宅問題的目標(biāo)與要求已不相適應(yīng)。

          《住宅法》應(yīng)該對(duì)住宅建設(shè)、消費(fèi)、分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行法制化的規(guī)范,確定政府在住房市場(chǎng)上的職責(zé)、義務(wù),以及相關(guān)資金的基本管理規(guī)范。(張健康)

         
        編輯:王菲】
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