受國際金融危機(jī)影響，中國宏觀經(jīng)濟(jì)由2007年的繁榮頂峰轉(zhuǎn)入2008年以來持續(xù)的增長下滑。中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社昨日聯(lián)合推出的《城市藍(lán)皮書》(以下簡稱“藍(lán)皮書”)指出，經(jīng)濟(jì)增速減緩給中國的城市發(fā)展帶來了前所未有的困難，改革開放30年來，城市發(fā)展所積累的一系列問題、矛盾、沖突被最大限度地暴露出來，長期被推崇贊許的“中國模式”也受到了多方質(zhì)疑。中國城市發(fā)展或就此停滯失色、或涅槃重生，而這一切將有賴于城市發(fā)展政策的調(diào)整和重構(gòu)，未來我國城市發(fā)展一系列問題待解。

　　問題1 城市發(fā)展不協(xié)調(diào)

　　解決之道：區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展

　　中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副主任魏后凱表示，城市發(fā)展不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在幾個方面：地區(qū)間的城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，如沿海地區(qū)城市發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部；城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)，中國城鄉(xiāng)收入差距依然比較高，去年城鄉(xiāng)收入比是3.31，呈增長趨勢，2000年這個數(shù)字只有2.79；用地比例不協(xié)調(diào)，城市工業(yè)用地比例偏高，居民和生態(tài)用地比例偏低。城鎮(zhèn)化推進(jìn)更多是一種土地的城鎮(zhèn)化。2001-2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但市轄區(qū)中人口只增長30%；人口與產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)的園區(qū)化速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口的城鎮(zhèn)化。比如，自改革開放以來，在珠江三角洲大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的同時，并沒有相應(yīng)大規(guī)模集聚人口。中西部有上千萬的農(nóng)民工在珠江三角洲、長江三角洲打工，他們?yōu)檫@些地區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是他們并沒有相應(yīng)比例地享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、改革開放的成果。

　　藍(lán)皮書認(rèn)為，應(yīng)大力推進(jìn)東部沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，鼓勵資源、勞動密集型產(chǎn)業(yè)和加工貿(mào)易向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　問題2 城市三大結(jié)構(gòu)如何調(diào)整

　　解決之道：有機(jī)整合 共同提升

　　城市三大結(jié)構(gòu)指的是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市社會結(jié)構(gòu)、城市空間結(jié)構(gòu)。三大結(jié)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合是城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的基本保證，是提高城市品質(zhì)的基本保障。城市規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)就是空間結(jié)構(gòu)，就是安排土地利用和空間。中國城市的三大結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，更需要有機(jī)整合、共同提升。

　　“空間結(jié)構(gòu)既是經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的反映，又深刻地影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展�！苯ㄔO(shè)部原總規(guī)劃師陳為邦昨日表示，“三大結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能孤立進(jìn)行。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，如果只是抓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，那么就業(yè)問題怎么解決？如果只抓國企的發(fā)展，放松能解決大批就業(yè)問題的中小民營企業(yè)發(fā)展，就業(yè)問題怎么解決”？

　　陳為邦認(rèn)為，城市轉(zhuǎn)型本質(zhì)就是城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和提升。整個國家發(fā)展可能也是一個結(jié)構(gòu)問題，城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和提升關(guān)系城市發(fā)展的全局。在空間規(guī)劃方面，中國的區(qū)域規(guī)劃制度始終沒有真正建立起來，城市規(guī)劃前30年成就突出，但是也大起大落。改革開放以后，城市規(guī)劃迅速恢復(fù)、迅速發(fā)展，有利地指導(dǎo)了全國城市發(fā)展，成績巨大。鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)相對滯后，現(xiàn)在正在積極發(fā)展。

　　問題3 戶籍制度阻礙城市化進(jìn)程

　　解決之道：改革戶籍制度 消除歧視

　　報告顯示，我國仍沿用計劃經(jīng)濟(jì)時期的城市戶籍制度，除公共部門和國有企業(yè)正規(guī)調(diào)入人員外的城市新遷入人口，均不被看做是本市正式人口，這些人被排除在政府為戶籍人口提供的子女就學(xué)、社會保障、就業(yè)等方面提供的公共服務(wù)之外。

　　在工業(yè)聚集地城市產(chǎn)業(yè)增長和就業(yè)人口增長時，就業(yè)人口的家庭并沒同步城市化，造成城市化滯后于工業(yè)化。

　　課題組認(rèn)為，這種工業(yè)聚集地模式的缺陷在經(jīng)濟(jì)調(diào)整中逐漸暴露出來。一方面，單純的工業(yè)聚集地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致服務(wù)產(chǎn)業(yè)所占比重低，一旦工業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)調(diào)整，整個工業(yè)聚集地就將陷入困境，企業(yè)破產(chǎn)工人出走，陷入災(zāi)難性的蕭條狀態(tài)。另外一方面，蕭條導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)加劇和逆城市化回流，既導(dǎo)致資源浪費(fèi)又造成社會不穩(wěn)定。

　　為此藍(lán)皮書建議政府改革戶籍制度，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面加快新農(nóng)村建設(shè)，推動城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村合理延伸；另一方面消除歧視性政策，為農(nóng)民工等城市新移民提供均等化的城市公共服務(wù)；同時改善戶籍制度，建立城鄉(xiāng)戶籍的勞動、就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障。

　　問題4 環(huán)境未能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步

　　解決之道：盡快指導(dǎo)低碳城市發(fā)展

　　“城市環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)，但仍不盡如人意�！弊蛉�，藍(lán)皮書副主編、中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副研究員單菁菁表示，“改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，工業(yè)化進(jìn)程加快。然而由于不相適宜的戶籍管理制度和建設(shè)用地管制政策，工業(yè)聚集地產(chǎn)業(yè)增長和就業(yè)人口增長的同時，就業(yè)人口的家庭居住并沒有同步城市化”。

　　這些城市發(fā)展先天不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險能力弱，一旦遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)需求萎縮，企業(yè)破產(chǎn)隨即呈多米諾骨牌效應(yīng)，城市經(jīng)濟(jì)陷入災(zāi)難性蕭條。改革現(xiàn)有的戶籍制度，革新建設(shè)用地政策，促進(jìn)工業(yè)化與城市化并進(jìn)成為當(dāng)務(wù)之急。

　　而在氣候方面，國際氣候組織大中華區(qū)總裁吳昌華同樣強(qiáng)調(diào)，城市同樣面臨很大挑戰(zhàn)，一個是如何減少排放；另外就是如何適應(yīng)已發(fā)生變化的氣候�！皻夂蜃兓�已是不爭事實，氣候變化不斷上升、極端天氣不斷發(fā)生等情況對城市的未來發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”

　　吳昌華認(rèn)為，挑戰(zhàn)同時也意味著機(jī)會，尤其在金融危機(jī)的狀況下，各國尤其是主要經(jīng)濟(jì)體在利用走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)過程中認(rèn)清綠色、低碳的未來。藍(lán)皮書呼吁，低碳發(fā)展是中國在城市化進(jìn)程中控制溫室氣體排放的必然選擇，應(yīng)盡快建立量化的低碳城市評價指標(biāo)體系指導(dǎo)低碳城市發(fā)展。

　　問題5 醫(yī)保、社保體系仍需完善

　　解決之道：加強(qiáng)對弱勢群體的救助

　　醫(yī)保和社保關(guān)乎每個城鎮(zhèn)人口切身利益，昨日公布的藍(lán)皮書指出，我國城市居民最低生活保障制度也正在經(jīng)歷從初創(chuàng)時期的不完善到比較完善的轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系和城市低保制度不僅成為構(gòu)建和諧社會的巨大保障，也將成為未來城市發(fā)展建設(shè)的重中之重。

　　“盡管目前我國的城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和政策體系的建設(shè)基本完善，但如醫(yī)療保險基金收支不平衡，統(tǒng)籌能力薄弱；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保覆蓋率低；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)不完善；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項醫(yī)療保險制度有待整合協(xié)調(diào)等仍成為城鎮(zhèn)醫(yī)療體系中亟待解決的問題。”

　　為此，藍(lán)皮書建議相關(guān)部門應(yīng)大力完善醫(yī)療保險制度，加強(qiáng)城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療制度建設(shè)，大力推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作，加快建設(shè)醫(yī)療保障體系，建立健全藥品供應(yīng)保障體系，完善體制機(jī)制，保障醫(yī)藥衛(wèi)生體系有效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，將城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系建設(shè)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，加強(qiáng)對社會弱勢群體的醫(yī)療保障和醫(yī)療救助。

　　此外，藍(lán)皮書認(rèn)為，從總體來看，目前我國城市居民最低生活保障制度基本覆蓋了城市貧困群體及其家庭，實現(xiàn)了一系列轉(zhuǎn)變——從生活救助向綜合救助、從平均主義救助向分類救助、從不太規(guī)范的救助向比較規(guī)范的救助等。

　　問題6 如何解決就業(yè)率持續(xù)下降

　　解決之道：加快社保體系建設(shè)

　　宏觀經(jīng)濟(jì)增速減緩，將使城市貧困人口和失業(yè)人口劇增。2008年城鎮(zhèn)新增就業(yè)分別比上年減少180萬和190萬，是2000年以來首次出現(xiàn)大幅度回落。年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，比上年提高0.2個百分點(diǎn)。據(jù)對5省15個企業(yè)的持續(xù)監(jiān)測，自2008年3月底，企業(yè)就業(yè)崗位減幅已達(dá)5.3%，再加上我國龐大的勞動力人口存量，每年新增約1500萬就業(yè)人口，今年大學(xué)畢業(yè)生將到達(dá)600萬高峰。勞動部3月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，現(xiàn)有1100萬農(nóng)民工未實現(xiàn)就業(yè)。在這樣的背景下，農(nóng)民工失業(yè)、大學(xué)生畢業(yè)就業(yè)難問題更加突出，城鎮(zhèn)實際失業(yè)率有可能進(jìn)一步提高，有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工將成為真正意義上的城鎮(zhèn)失業(yè)人員。

　　失業(yè)人口增加，必定會加大社會不滿和社會沖突加劇、社會不安定的因素；而另一方面也將影響居民消費(fèi)心理和消費(fèi)支出水平，形成更謹(jǐn)慎的防御性消費(fèi)傾向，導(dǎo)致社會有效需求不足，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　藍(lán)皮書就此提出對策，在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，更應(yīng)加快社會保障體系建設(shè)步伐，特別是加大對中低收入貧困人口的社會保障力度，同時逐步調(diào)整國民收入分配格局，適度實施消費(fèi)性支出補(bǔ)貼，加強(qiáng)對失業(yè)人口的就業(yè)培訓(xùn)，以在緩解社會貧困、維護(hù)社會穩(wěn)定的同時刺激社會消費(fèi)，加速人力資本積累，啟動和積蓄新一輪的經(jīng)濟(jì)增長。

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　　城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展將U形調(diào)整

　　由于消化規(guī)模巨大的房地產(chǎn)存量和制造業(yè)庫存，充分淘汰過剩產(chǎn)能和恢復(fù)民間資本活力都需要時間，中國的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷一個相對艱難的“U”形調(diào)整過程。在中國社科院昨日公布的《城市藍(lán)皮書》認(rèn)為，伴隨著2002年以來的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一系列的發(fā)展失衡，客觀上需要一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)整來解決各種體制的、結(jié)構(gòu)的和發(fā)展的矛盾。而由國際金融危機(jī)帶來的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大調(diào)整，又進(jìn)一步加劇了中國周期性調(diào)整的壓力。但總體上，2009年中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于較快增長區(qū)間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面依然較好。

　　報告認(rèn)為，始于去年的國際金融危機(jī)雖然對中國城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響，但由于中國經(jīng)濟(jì)積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和足夠的外匯儲備，市場空間廣闊，發(fā)展動力強(qiáng)勁，且具有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力，所以金融危機(jī)并沒有改變中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本走勢，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面依然向好。

　　但同時報告也強(qiáng)調(diào)，中國的城市經(jīng)濟(jì)在今年面臨的國內(nèi)外形勢將更加嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)下行壓力將繼續(xù)加大。上半年,受外需市場低迷、產(chǎn)品出口受阻、工業(yè)增長下滑等因素影響,城市經(jīng)濟(jì)增長將處于較低水平。下半年,隨著中央和地方各項經(jīng)濟(jì)刺激計劃的逐步落實，城市經(jīng)濟(jì)活躍程度增加,經(jīng)濟(jì)增速可能會有所回升。但值得注意的是，消化規(guī)模巨大的房地產(chǎn)存量和制造業(yè)庫存，充分淘汰過剩產(chǎn)能和恢復(fù)民間資本活力都需要時間，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷一個相對艱難的“U”形調(diào)整過程。

　　《城市藍(lán)皮書》還指出，盡管中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面依然向好，并且在國家各種經(jīng)濟(jì)刺激政策和措施的作用下，已經(jīng)出現(xiàn)一些回暖跡象，但由于金融危機(jī)導(dǎo)致的全球信貸市場緊縮和需求下降等困境沒有得到實質(zhì)性緩解，外部經(jīng)濟(jì)形勢依然十分嚴(yán)峻，中國城市經(jīng)濟(jì)在未來一段時期內(nèi)仍將面臨外貿(mào)出口下滑、工業(yè)增長放緩、消費(fèi)拉動乏力、就業(yè)壓力加大等諸多問題與挑戰(zhàn)。

　　城市化成刺激經(jīng)濟(jì)新路徑

　　不少專家指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)刺激應(yīng)以擴(kuò)大內(nèi)需為主，城市化是中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要通道。但中國城市化將執(zhí)行怎樣的具體路徑？今日2009CPN城市-中國峰會將拉開序幕，來自國內(nèi)多個城市的市長及全球規(guī)劃專家匯聚北京， 他們認(rèn)為盡管受到全球金融危機(jī)的影響，但中國經(jīng)濟(jì)長期增長的趨勢并沒有改變；推動中國未來長期經(jīng)濟(jì)增長的因子主要包括城市化、消費(fèi)、出口等。

　　“目前的經(jīng)濟(jì)刺激路徑被概括為擴(kuò)內(nèi)需、振產(chǎn)業(yè)、科技撐、提社保，而這些均已失效；經(jīng)濟(jì)刺激方向的調(diào)整已迫在眉睫，而這個方向就是城市化，城市化創(chuàng)造需求�！敝行盘└徽�治暨經(jīng)濟(jì)研究部特約研究員王建表示。據(jù)測算，城市化每提升1個百分點(diǎn)，GDP就提升3個百分點(diǎn)，中國城市化仍在持續(xù)發(fā)展，未來城市化將是中國經(jīng)濟(jì)增長最主要的動力來源。

　　說到城市化，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織中國投資促進(jìn)辦事處首席代表胡援東認(rèn)為，城市規(guī)劃不能忽視人性，即居民滿意度指標(biāo)。

　　“中國小城鎮(zhèn)雖然有些比較偏遠(yuǎn)，但生活在那里的居民生活滿意度很高。幾年之后，他們的城鎮(zhèn)發(fā)生了很多變化，建了很多高樓，修了大路，他們的滿意度卻下降了�！彼�建議政府做城市規(guī)劃時須將人的滿意度納入進(jìn)來。

　　除了滿意度，如何解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是根本。“中國在過去，總共有500個大城市，這些城市人口超過了100萬，每個城市都有自己的發(fā)展特點(diǎn)和模式�！� 第一種發(fā)展特點(diǎn)是快速，在快速發(fā)展特點(diǎn)下，又有江蘇模式、廣東模式等，這些省份的城市發(fā)展不一樣，城市規(guī)劃做得不一樣。當(dāng)下探討城市規(guī)劃時，必須將城市不同的模式、不同的方法納入進(jìn)來，還有不同地理位置城市的不同方法和模式等。（記者 齊琳 李薇）