通過壟斷城市土地一級市場，控制土地的供應(yīng)量，抑制土地投機(jī)，防止地價非理性上漲，是建立土地儲備制度的主要目的。

　　但近年來，地價飛漲、房價飛漲，甚至有評論稱，越是土地儲備制度實施比較好的城市，房價上漲越快。土地儲備的目的為何難以實現(xiàn)？

　　雙重角色困局

　　“多個進(jìn)口、一個蓄水池、一個出口，這是我國土地市場宏觀調(diào)控的主要模式，政府希望壟斷城市一級土地市場，拿到土地的收購權(quán)和供應(yīng)權(quán)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力�！敝袊�農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林教授表示，“但現(xiàn)在看來，宏觀調(diào)控沒有做到，也無法做到�！�

　　據(jù)悉，1996年，上海建立我國第一個土地儲備中心。土地儲備建立之前，主要是開發(fā)商通過協(xié)議出讓的方式獲得生地，由開發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種方式雖然減輕了政府的負(fù)擔(dān)，帶動了城市的發(fā)展，但是也有弊端：不利于政府宏觀調(diào)控，開發(fā)商囤積土地、開發(fā)周期較長；容易損害原土地使用人的利益；更重要的是協(xié)議出讓的方式帶來灰色交易和尋租空間。

　　儲備制度建立之后，政府將生地開發(fā)為熟地，開發(fā)商只能通過招拍掛的方式拿地。理論上，政府可以有效控制土地供應(yīng)量，土地儲備因此在有關(guān)主管部門看來，相當(dāng)于城市用地的二次創(chuàng)新。但在實施過程中，地方政府將土地收益作為增加財政收入的重要手段�！爸醒胝�府的目標(biāo)是控制土地價格，防止房地產(chǎn)市場泡沫；而地方政府不同，在土地價格持續(xù)走高時，勢必會盡可能拋售存量土地，以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀調(diào)控能力。”北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波表示。

　　政府既是公共利益的代表者和市場干預(yù)者，同時又作為土地儲備市場的參與者，在追求利潤最大化上必然產(chǎn)生矛盾。在業(yè)內(nèi)專家看來，土地儲備制度中政府的雙重角色使得制度設(shè)計的初衷難以實現(xiàn)。

　　中國社科院2009年城市藍(lán)皮書指出，實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機(jī)構(gòu)熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應(yīng)也以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對市場的調(diào)控作用。

　　出讓方式單一

　　儲備土地出讓方式單一，也削弱了宏觀調(diào)控能力。樓建波表示，土地出讓過于強(qiáng)調(diào)招牌掛的方式，結(jié)果對最近幾年的地價飛漲推波助瀾，與制度設(shè)計初衷相違背，不僅沒有起到調(diào)控市場的作用，反而引起了市場的不穩(wěn)定。

　　今年4月16日，在一片指責(zé)聲中，北京市國土資源局宣布，北京市將改進(jìn)目前土地出讓方式，弱化投標(biāo)價格比重，綜合投標(biāo)價款、付款進(jìn)度、開發(fā)建設(shè)周期、政策性住房建設(shè)條件、土地節(jié)約集約程度等因素作為評標(biāo)條件，同時設(shè)定合理價格區(qū)間，由“價高者得”為“最佳者得”。

　　此前，上海、武漢等地已經(jīng)改變了土地出讓中“價高者得”的模式。

　　“土地儲備的功能還受制于周期和資金。由于土地儲備資金嚴(yán)重依賴于銀行貸款，如果儲備的周期太長，不能及時出讓，那么利息負(fù)擔(dān)就會很重，尤其是在市場低迷時，可能無法償還銀行貸款。如果及時出讓，就不利于宏觀調(diào)控�！睒墙úㄕf。

　　一位專家告訴記者，各類銀行貸款一般占土地儲備機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金的70%至90%，個別地方甚至接近100%，蘊(yùn)藏著巨大的資金風(fēng)險和法律風(fēng)險。

　　“目前北京、上海等地都引入了民間資本進(jìn)入土地儲備的開發(fā)整理環(huán)節(jié)，如果市場向好、出讓順利還好，市場一旦低迷，民間資本的法律性質(zhì)如何認(rèn)定，風(fēng)險如何分擔(dān)就是問題�！边@位專家表示。

　　樓建波告訴記者：“土地市場價格走高時，政府不愿意調(diào)控，土地市場價格走低時，政府則可能沒有能力調(diào)控�！�

　　房價調(diào)控悖論

　　“想通過土地儲備改變供求關(guān)系來調(diào)控地價，調(diào)控房地產(chǎn)市場，做不到�！敝斓懒种毖裕�“在正常的市場條件下，房價上升過快時，可以增加供給來降低房價。但當(dāng)市場出現(xiàn)泡沫時，越增加供給，人們的預(yù)期收益越高，越是買漲不買跌�！�

　　在他看來，目前的房地產(chǎn)市場就是非正常的市場。商品房不是與人們收入相當(dāng)?shù)南�費(fèi)品，而是期待增值的投資。在這種情況下，宏觀調(diào)控要靠經(jīng)濟(jì)手段，靠金融措施。

　　“抑制投資性需求，是近期政府宏觀調(diào)控措施見效的主要原因�！敝斓懒直硎�，“房價說到底是經(jīng)濟(jì)行為，地價過高只是造成房價過高的一個因素，但不是決定性因素。設(shè)想一下，政府低價賣地，房價能不能下來？”(記者 辛紅)