共有產權”有利于解決地方政府的動力和激勵問題，有望為經濟適用房的長期乃至永續開發提供可能性

　　文/《瞭望》新聞周刊記者葉鋒

　　在《住房保障法》的起草中，經濟適用房“共有產權”的提法備受關注。“共有產權”，能否確保經濟適用房配售和退出的公平公正？能否加快屢屢滯后的經濟適用房建設步伐？能否為經濟適用房建設催生更多制度創新？連日來引起各方熱議。

　　惠及真正需要保障的人

　　在《物權法》中，共有產權是指：“不動產或者動產可以由兩個以上單位、個人共有。共有包括按份共有和共同共有。”

　　長期研究經濟適用房制度的南京市建委城市建設與發展研究室高級經濟師陸玉龍認為，在“共有產權”制度下，中低收入家庭在沒有能力購買住房全部產權并符合政府提供補貼標準的前提下，盡自己所能出資購買住房的部分產權，而獲得住房完全的占有權和使用權；政府投資獲得住房的另一部分產權。當受助家庭步入中高收入階段、不符合補貼標準，經濟適用房可在市場公開出售、出租，雙方按產權比例分配收益，體現了“誰投資，誰所有，誰收益”原則和公共財政的公平公正原則。

　　近年來，一些地方的經濟適用房發揮了住房保障的積極作用，但也暴露出諸多問題。比如，在一些地方，一方面是大量低收入乃至中等收入家庭面臨居住困難，一方面卻是本該用于住房保障的經濟適用房成為投資投機客名下的不動產，一旦轉手便獲利豐厚。住房保障制度的制定和實施之間存在巨大偏差，一個重要的原因是：一旦申購成功，經濟適用房往往成為個人實際上的“恒產”，且經濟適用房的配售和退出都缺乏合理的機制，導致問題從生。

　　《住房保障法》起草小組專家成員、清華大學房地產法研究中心副教授王洪亮說，此次立法的一大亮點是：通過共有產權來壓縮牟利者的利潤空間，惠及真正需要保障的人。

　　經濟適用房的共有產權是指出資的地方政府和保障對象共同擁有經濟適用住房的產權，共有產權的房屋在5年后可以上市出售，出售后的資金按出資比例進行分配。“如果政府按比例享有經濟適用房的產權，經濟適用房上市時就要按比例將利潤分配給政府，這樣會擠壓獲利空間，從而抑制違規購買經濟適用房的現象。”

　　上海于去年11月啟動的首批經濟適用房申購中，雖沒有明確使用“共有產權”之名，但已經在“行其實”。

　　這首批試點的三處房源位于徐匯、閔行兩個區，其每平方米銷售基準價在4800～5200元之間，相當于目前同一區位普通商品房價格的四五成左右。但享受低價的購房者獲得的是“有限產權”：三處房源取得房地產權證5年后，購房家庭轉讓經濟適用住房的，轉讓的總價款將由個人和政府“三七開”：個人拿70%，其余30%上繳政府。

　　上海經濟適用住房的房地產權利人擁有有限產權，其產權份額為購買經濟適用住房時購房價格占相同地段、質量的普通商品住房市場價格的一定比例，在《經濟適用住房預(出)售合同》中約定，并在房地產登記信息中予以載明。

　　上海市房管局住房保障處處長李東說，上海經濟適用房制度的核心內容之一就是“共有產權”，對個人來說，“有限產權”的住房將使投資獲利的空間大為減少。

　　“形成一個資金上的循環”

　　一個不容回避的事實是：多年來一些地方政府對經濟適用房并不熱衷，經濟適用房的建設屢屢滯后。供地方面，現有的權威數據顯示，去年1至11月，我國保障性住房用地供應27.54萬畝，僅完成年度計劃供應量的46.66%。投資方面，全國人大財政經濟委員會的調研報告顯示，截至2009年8月底，當年全國保障性住房建設完成率只有23.6%。2009年國家下達的保障性住房建設計劃，全國共需投入1676億元，其中中央投入493億元，占29.4%；地方配套1183億元，占70.6%，“但落實困難”。本刊記者調查發現，雖然近年來先后規定一定比例的土地出讓金、閑置公積金等均需用于保障性住房建設，但由于執行、“盤子大小”等因素，承擔經濟適用房建設“大頭”的地方政府普遍“叫窮”。

　　另有一些地方政府建設的經濟適用房，“經濟”卻不“適用”。在“土地財政”之下，地方政府用于經濟適用房建設的往往是低價格、較偏遠的土地，大多遠離主城區，交通落后，學校、醫院、商業等配套設施不完備，周圍區域產業欠發達，就業機會也少。而經濟適用房的“目標家庭”本就普遍面臨收入低、就業難、就學難、就醫難等問題。這樣的經濟適用房自然不適合中低收入家庭的居住需求。

　　有關專家認為，之所以出現上述問題，是因為沒有解決地方政府的動力和激勵問題。陸玉龍說，由于政府以往用于補貼經濟適用房的財政支出放棄了應有比例的房屋產權，財政資金投入住房保障“有去無回”，即使受助人變成“百萬富翁”，也無法收回。盡管規定經濟適用房在一定年限后上市轉讓時，政府要收回一定比例的差價收益，但收回多少、怎么收回差價收益，因缺乏房屋產權依據，難以操作。

　　從專家的分析看，在“共有產權”制度之下，政府用于經濟適用房建設的財政性支出(主要是減免的土地出讓收益和稅費)，轉化為投資，政府即可按投資比例擁有房屋產權和相應權利，政府擁有的產權可以授權住房保障機構持有并行使相關權利，并分享經濟適用房的升值收益。

　　“共有產權”有望為經濟適用房的長期乃至永續開發提供可能性。一些地方已關注到這一點。李東介紹，如申購的經濟適用房5年后用于轉讓并有獲利，政府同樣有權利獲得約定比例的增值收益，政府獲得這部分轉讓收益后，將投入后續的住房保障工作，“形成一個資金上的循環”。

　　“交易時間越早越好，次數越多越好”

　　“共有產權”使經濟適用房制度有了更多想象和創新空間。比如，在權責進一步明確之后，起草中的《住房保障法》還將凸顯政府問責，也就是說，各級政府如對住房保障不力，將被追究法律責任。王洪亮說，其中的具體要求包括，政府要落實土地、建設和預算等規劃；在政府工作報告上單獨列出，以形成壓力；在理論上要劃定比例；還要對負責人采取問責制等。

　　“如果是共有產權，能不能將經濟適用房用地由行政劃撥轉變為公開的‘招拍掛’綜合評標方式供應，讓更多民營開發商也有機會參與經濟適用房建設？”上海一民營房企負責人說。

　　有專家還建議，在“共有產權”制度下，在經濟適用房的“受助者”條件改善，不再符合受助標準時，應鼓勵盡快上市交易。可以使經濟適用房產權整體出讓，由政府和受助者按比例分配售房收入；也可以由政府出資收購產權，收回經濟適用房的占用和使用權；還可向受助者出讓政府產權，政府收回現金，再投入經濟適用房建設。總之，“經濟適用房交易時間越早越好，次數越多越好”。

　　此外，還可以改變補貼方式，由減免土地出讓金及稅費的單一補貼方式，轉變為多種比例的補貼方式。比如，根據“中低收入者”的具體收入情況，從低到高，采取分級補貼標準，同時由“暗補”向“明補”、由“土地稅費貼補”向“貨幣化貼補”轉變，提高政策透明度，為擴大住房保障面創造條件。