在發展中國家和新興市場國家,受經濟發展程度和福利水平的限制,以及人口增長較快、城市化進程加速的影響,住房矛盾普遍比較突出,特別是低收入階層和住房短缺問題相當嚴重。我國住房市場和房產抵押貸款市場處于發展初期,政府住房政策和住房保障制度尚不完善,相關政策措施不配套,執行實施力度不夠,法律監督也比較薄弱。住房問題既是社會不穩定的重要因素,也是許多發展中國家和新興市場國家政府長期致力解決的主要問題。由于國情、社會經濟發展狀況和體制千差萬別,發展中國家和新興市場國家實施的住房政策各不相同,措施也多種多樣。在住房政策方面既有成功的經驗,也有失敗的教訓。韓國、新加坡、泰國、馬來西亞、印度、智利、巴西、墨西哥等新興市場國家和發展中國家的一些住房政策和制度措施,對于我國正在進行中的住房制度改革或許有一定的借鑒和參考價值。
發展中國家和新興市場國家的住房政策各有特色,主要經驗歸納如下:
一、建立和完善相應的住房法規,明確住房建設和住房政策的管理機構,構建住房制度的框架體系,為實現住房計劃目標提供法律和組織保證。
居民住房問題解決得比較好的韓國、新加坡、馬來西亞等國家,都擁有相對完整的住房法律、法規,一方面以法律為依據成立專門機構來實施法律規定的各項保障措施;另一方面通過法律來引導和規范其它經濟主體的行為,鼓勵其服務于住房保障的整體目標,從而保證住房政策的執行、實施。
例如,韓國政府自上世紀60年代起出臺了以住房建設促進法為核心,包括建設法、城市規劃法、大韓住宅公社法、公共住房法和大韓住房銀行法等在內的一系列住房法規,明確了由建設部作為住房建設和住房政策的主管機關,組建了大韓住宅公社、大韓住房銀行等參與住房建設和住房金融服務的相關國營機構,初步形成了韓國住房法律、制度框架。
新加坡政府自上世紀60年代公布并實施了《新加坡建屋與發展令》,明確了政府發展住房的目標、方針、政策,確立專門法定機構行使政府組屋建設、分配和管理職能,同時政府還頒布了許多相關條例,如《建屋局法》、特別物產法等,通過立法確定解決居民住房問題的大政方針,為“居者有其屋”目標的實現提供了法律保障。
馬來西亞制定的規范房地產市場的相關法律有:1966年房屋開發商法令、1976年城鎮規劃法令、1995年鄉鎮規劃法令。埃及去年出臺了《房地產抵押法》,以推動銀行為低收入人群購房提供抵押貸款。
在許多國家,按法律要求,成立相應的機構,負責住房保障制度的落實。如新加坡的“政府建設發展局”、馬來西亞的“國家房屋局”、巴西的“全國住房建設銀行”、墨西哥的“全國勞動者住房基金機構”等。
二、確立和強化政府在解決中、低收入家庭住房問題中的作用。
解決低收入居民的住房問題,是國家社會政策的重要組成部分,政府需要投入必要的資金。政府提供住房保障資金的形式多種多樣。
一是完全由政府出資建房。新加坡政府組屋全部由政府出資建造。
二是政府按一定比例出資或資助建房。韓國的永久性公租房,政府投資占房屋建筑成本的85%;可出售的公租房,由公營的韓國政府公社開發建設,韓國住房基金提供占總建筑成本40%-50%的低息貸款。馬來西亞將廉價房和廉租房的建造成本納入到政府年度財政預算中。其中,“人民住房出售計劃”作為政府投資項目,全部土地成本及基礎設施成本的50%由聯邦政府補貼,州政府提供土地;以解決非法屋住戶和特困戶住房問題為目的的“綜合人民住房計劃”,所需資金納入各級政府的年度財政預算,由同級公共工程局負責建造。泰國政府為建設“扶貧安居房”項目提供土地和必要資金補助。
三是給居民發放住房補貼。具體方式有直接補貼和間接補貼。住房直接補貼是政府財政撥款對居民買房、建房、租房給予相應的資助。住房間接補貼是政府通過減免稅、控制租金、降低建筑材料價格等方式來資助居民獲得住房。
韓國的永久性公租房和可出售公租房、新加坡的政府組屋,實際上是政府為低收入階層提供的“低價房”。
智利政府針對不同居民階層收入狀況,建立不同形式的政府住房補貼項目,每一項目包括購房者預先儲蓄、政府補貼和長期抵押貸款三個方面的內容。補貼主要有五種形式,階段房補貼、基本住房補貼、政府專項住房補貼、統一住房補貼和農村住房補貼等5個項目。在這5個政府住房補貼項目中,政府補貼最多的項目是階段房補貼項目和基本住房補貼項目,其中階段房補貼占70%,基本住房補貼占20%,專項住房補貼不到7%。
四是政府為低價房開發商提供優惠政策。馬來西亞財政部設立流轉基金,用于支持參與廉價房建設的房地產開發商。凡建造低成本房屋的用地成本,由政府在開發商交房時補償給土地擁有者。政府還成立國家住房融資公司,向房地產開發商提供融資服務。墨西哥全國勞動者住房基金機構對于每套房價在15.5萬比索以下的房地產項目,可以低于市場利率兩個百分點的利率為開發商提供貸款;中央政府和各州政府降低甚至免除其獲得土地使用許可的費用,由政府撥款在項目周圍興建道路、學校及醫療機構等配套設施。
五是政府為低收入購房者提供低息貸款。馬來西亞規定,凡是購買每平方米3500-4200令吉的廉價房,購買者銀行提供相關證明材料,經審批后,可獲得優惠房貸。泰國規定,對于無法支付首付款的購房者,銀行提供特殊貸款政策:連續24個月在國家住房銀行賬戶下每月存款1000-25000銖不等的存款,購房者可以貸取存款80倍的款項。
三、制定住房發展計劃,規范住房建設標準。
韓國經歷了上世紀60至80年代建立國家住房制度框架、1988-1998年大規模建房到1999年至今實施的以完善市場機制為主的住房政策,新加坡推出“居者有其屋”計劃,馬來西亞在不同階段實施了“公共低成本住宅計劃”和“綜合性人民住房計劃”,這些計劃均較好地解決了居民住房問題。
巴西政府先后制定的住戶發展計劃有:“全國住房計劃”(1964年),計劃向所有居民提供適當的住房,并鼓勵居民自建房;“全國衛生計劃”(1970年),計劃解決城市居民區供水,排污設施問題;“全國大眾住房計劃”(1973年),計劃建造平均每套造價為2500美元的200萬套住房,以解決最低收入階層的住房問題;“全國住房發展計劃”(1984年),計劃擴建200萬套居民住房,為800萬居民安裝上下水道。同時規定,符合如下條件的居民和開發商可以申請國家住房貸款:(1)建設項目必須符合城市規劃和長遠發展的要求;(2)建設項目必須達到規定的建筑裝修標準和環境要求;(3)自建住房者(一般為中等收入家庭)申請貸款時須向銀行提交建房預算、家庭經濟收入和自籌資金等資料;(4)建筑商必須向銀行提交建房預算,購置建房用地費用及法律文件等材料。
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