小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因?yàn)橐�、兩個(gè)嚴(yán)格的行政通知就會(huì)得以糾正；也決不會(huì)因?yàn)槿舾煞�律若干條款的修改就會(huì)有效解決，中國(guó)集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。

　　中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的成因

　　目前中國(guó)六成以上的房屋資源還沒有實(shí)現(xiàn)商品化運(yùn)轉(zhuǎn)，中國(guó)商品化的城鎮(zhèn)房屋體系還是一個(gè)不完整的半邊化市場(chǎng)。通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)居民的依法建造、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式，涉及到城市居民和公司擁有的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國(guó)村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上，其中涉及到村鎮(zhèn)住宅的大約50多億平方米；涉及到村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大，它甚至已成為許多中小企業(yè)、三資企業(yè)的主要的生產(chǎn)場(chǎng)所。

　　導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因之一就是近20年以來(lái)的中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程。中國(guó)目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門的預(yù)期：“按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)測(cè)算，到2020年還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口�！� 大規(guī)模的城市擴(kuò)展造就了中國(guó)歷史上的村鎮(zhèn)規(guī)模以最快的速度急劇減少，也直接促進(jìn)和造就了小產(chǎn)權(quán)房問題以規(guī)�；�的方式不斷誕生和運(yùn)轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房的住宅目前總體上已相當(dāng)于我國(guó)120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40%以上，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為中國(guó)最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。而且中國(guó)城鄉(xiāng)房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產(chǎn)權(quán)房的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)模也就會(huì)不斷擴(kuò)大。

　　導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第二個(gè)根本原因，就是近20年以來(lái)中國(guó)沒有根據(jù)《憲法》落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)體系，有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)家法律是非常不完善的，實(shí)行的是城鄉(xiāng)不平等的國(guó)家壟斷性的征地制度。各級(jí)政府2006年通過招拍掛和協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地的土地出讓金收入已經(jīng)達(dá)到13168，98億元，相當(dāng)于2006年國(guó)家財(cái)政收入的30%，成為中國(guó)地方政府推進(jìn)改革的主要資本。不可否認(rèn)土地的開發(fā)肯定有地方政府和開發(fā)商的貢獻(xiàn)，但是對(duì)原土地權(quán)利人的利益侵占也是關(guān)鍵的利潤(rùn)來(lái)源，它導(dǎo)致了村民和村集體推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的巨大利益動(dòng)因。為此目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地試點(diǎn)方法已不足應(yīng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房造就的改革利益的調(diào)整了，以新的全國(guó)性的法規(guī)統(tǒng)一解決小產(chǎn)權(quán)房問題已成為改革的必然。

　　導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第三個(gè)根本原因，就是近10年以來(lái)中國(guó)的房改沒有根據(jù)1998年7月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的承諾落實(shí)房改的進(jìn)程和政府擔(dān)保。該項(xiàng)改革指南強(qiáng)調(diào)：“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)�！� 事實(shí)上由于政府沒有“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，以及廣泛發(fā)展個(gè)人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴(kuò)建原住房等合作建房等形式以平抑急劇住房商品化的運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而主要依賴開發(fā)商的商品化房屋的開發(fā)以解決城市住房需要，導(dǎo)致中國(guó)最高的城市化發(fā)展速度和最高城市房?jī)r(jià)并存。倘若政府依據(jù)全國(guó)住房改革的承諾，提供足夠的低價(jià)房以適應(yīng)從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時(shí)代的需求，也會(huì)極大地抑制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)行拉開了解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的序幕

　　目前小產(chǎn)權(quán)方的利益核心不是房屋造價(jià)多少，受惠于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)通脹的限度，房屋造價(jià)的上漲大多數(shù)人還能接受；其利益核心在地價(jià)，受惠國(guó)內(nèi)資產(chǎn)價(jià)格的巨大升勢(shì)，它使城鄉(xiāng)居民可以通過灰色地帶享受小產(chǎn)權(quán)房地價(jià)上漲的特殊利益以對(duì)付中國(guó)的高房?jī)r(jià)和通貨膨脹。因此若以損益關(guān)系而論，土地管理法譬如小產(chǎn)權(quán)房之損，用一塊少一塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃法譬如小產(chǎn)權(quán)之益，加一部分規(guī)劃多一部分房屋。為此治理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該土地和規(guī)劃兩法并用，而且理想的方法應(yīng)該是先有土地法立規(guī)矩，后有規(guī)劃法劃方圓。但是目前管小產(chǎn)權(quán)房地的沒來(lái)，管小產(chǎn)權(quán)房天的先來(lái)了。

　　由于國(guó)土資源部、全國(guó)人大仍在研究集體土地法規(guī)的有關(guān)的問題，建設(shè)部主力推動(dòng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，自2008年1月1日施行， 同時(shí)現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》廢止�！冻鞘幸�(guī)劃法》轉(zhuǎn)變?yōu)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》，一字之差，卻標(biāo)志著中國(guó)將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時(shí)代。而與此相反，商品化的土地使用權(quán)的管理卻仍然是用征地制度這個(gè)獨(dú)木橋來(lái)連接城鄉(xiāng)兩個(gè)世界。

　　本來(lái)集體土地制度應(yīng)該是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，也是其實(shí)施的基礎(chǔ)。遺憾的是到目前為止，中國(guó)的《土地管理法》還沒有根據(jù)《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規(guī)體系，集體土地使用權(quán)也沒有根據(jù)《憲法》的憲則進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。由此導(dǎo)致了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》成為一部跛腳的法律，本應(yīng)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》同期出臺(tái)的集體土地管理法規(guī)的延緩出臺(tái)，導(dǎo)致了中國(guó)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題獲得了巨大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)空間。2008年元旦起《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行又使中國(guó)的600多個(gè)城市，1600多個(gè)縣獲得了中國(guó)32多萬(wàn)個(gè)村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)，這是中國(guó)規(guī)劃史上最大的一次放權(quán)，也是地方政府主導(dǎo)集體土地利益調(diào)整的最大的歷史機(jī)會(huì)，地方政府可以將大量灰色的歷史遺留問題轉(zhuǎn)為合法。由此有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，2000多個(gè)縣市政府完全就可以依法進(jìn)行行政調(diào)整和補(bǔ)辦一些手續(xù)了。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)際上強(qiáng)行拉開了解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的序幕。

　　解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的幾個(gè)希望之途

　　無(wú)論是基于對(duì)《憲法》的責(zé)任，還是要加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，都必須徹底解決集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房問題。對(duì)此大體可以有四個(gè)途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關(guān)集體所有土地，特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系和權(quán)利安排；其二，與《土地管理法》修改的同時(shí)，制定有關(guān)行政條例，初步建立農(nóng)村建設(shè)用地制度和促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)；其三，國(guó)務(wù)院或國(guó)土資源部發(fā)布有關(guān)集體土地改革的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設(shè)用地的改革路徑和架構(gòu)；其四，確立由地方政府試點(diǎn)解決的過渡性安排，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，并沒有限定是中央的法律，還是地方的法律。

　　從目前情況分析，雖然《土地管理法》的修改、補(bǔ)充，僅需要兩月即有一次例會(huì)的全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)即可。但是《土地管理法》的修改不僅是主體內(nèi)容的問題；也不僅是抽象的立法技術(shù)問題，更多的是當(dāng)代中國(guó)文明的轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)居民利益的革命性調(diào)整。因此，近期以《憲法》為基礎(chǔ)即全面實(shí)現(xiàn)《土地管理法》的體系修改是不太可能的，比較好的全面修改的歷史機(jī)遇大約應(yīng)是2010年的十七屆三中全會(huì)的前后。

　　也正是基于此，目前解決集體土地問題可以選則兩個(gè)路徑：其一，由國(guó)務(wù)院發(fā)布有關(guān)行政通知，它基本上應(yīng)該是《土地管理法》等法律修改的前置。由于它還不是法律、法規(guī)，實(shí)際部門仍不能據(jù)此解決集體土地的系統(tǒng)性問題。當(dāng)然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國(guó)集體土地管理制度，進(jìn)行《土地管理法》的個(gè)別條款的修改。

　　目前來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因?yàn)橐陨弦�、兩個(gè)嚴(yán)格的行政通知就會(huì)得以糾正；也決不會(huì)因?yàn)槿舾煞�律若干條款的修改就會(huì)有效解決，中國(guó)集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。

　　小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是中國(guó)最大的國(guó)民收入分配問題，商品化運(yùn)轉(zhuǎn)土地使用權(quán)是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在價(jià)值和體系需要，根據(jù)國(guó)土資源部2006年土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全國(guó)居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地是3.95億畝，農(nóng)村非耕農(nóng)用地3.83億畝。中國(guó)農(nóng)民從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、庭院式居住的狀態(tài)轉(zhuǎn)型為集約化、規(guī)�；�、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化居住狀態(tài)已經(jīng)大勢(shì)所趨。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論價(jià)值將超過10萬(wàn)億人民幣以上，這筆財(cái)富是解決中國(guó)城鄉(xiāng)一元制的寶貴財(cái)富。

　　因此，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其說(shuō)是土地管理問題，不如說(shuō)是中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)民收入分配問題。為此，中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題改革的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)中國(guó)歷史上又一次以土地為主的財(cái)富再分配，再次確立高速前進(jìn)的中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的利益平衡，解決土地使用權(quán)商品化。過去30年的中國(guó)城鎮(zhèn)化的最大受益方可能是地方政府，未來(lái)30年土地改革的最大受益方應(yīng)該是人民，特別是中國(guó)農(nóng)民。從中國(guó)的互動(dòng)機(jī)制而言，為防止通過社會(huì)沖突的方式導(dǎo)致維憲、護(hù)憲的危機(jī)，中央政府必須在較近期作出集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度安排。

　　由于現(xiàn)行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區(qū)的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)的，為此甚至需要以政代法、以令代法維持管理局面。這正是中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題勢(shì)大的制度原因，也是小產(chǎn)權(quán)房問題影響力巨大的關(guān)鍵。它客觀上造就了小產(chǎn)權(quán)房利益相關(guān)方的越來(lái)越大的談判力量，也直接倒逼著中央政府盡快出臺(tái)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法，區(qū)別對(duì)待，解決中國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房問題。

　　從戰(zhàn)略上分析比較可行的方法是：以中央政府的有關(guān)行政通知為聯(lián)橋，2008年即開始修改和完善《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》、《擔(dān)保法》等法律、甚至以釋憲說(shuō)明等體系性措施，確立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律安排，直接促進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。有關(guān)土地的流轉(zhuǎn)的收入劃歸農(nóng)民和農(nóng)民集體，國(guó)家通過稅收實(shí)現(xiàn)利益調(diào)節(jié)，徹底解決小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)中國(guó)改革的怪胎。我們認(rèn)為，商品化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅應(yīng)該成為政府、工商企業(yè)的原始積累和財(cái)富源泉，而且也應(yīng)該成為億萬(wàn)人民社會(huì)生存和財(cái)富創(chuàng)造的基礎(chǔ)。(武建東)