化解法律、理論兩大難題

　　這次改革試點(diǎn)與收取土地使用費(fèi)不同，可以說(shuō)有本質(zhì)的區(qū)別。過(guò)去雖然使用土地收費(fèi)，但土地不允許轉(zhuǎn)讓。而這次改革，規(guī)定使用年期，一次性交納租金，并允許轉(zhuǎn)讓、抵押，總的稱為：由無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的制度，變?yōu)橛袃�、有限期、有流�?dòng)的制度，就是按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，建立土地市場(chǎng)。這是一項(xiàng)重大的制度性、根本性變革，必須解決法律、理論兩大難題。

　　首先是法律問(wèn)題。當(dāng)時(shí)《憲法》規(guī)定不準(zhǔn)出租土地，又不具備提出修改《憲法》的條件，因此決定先通過(guò)地方立法進(jìn)行試點(diǎn)。深圳、上海起草法律時(shí)，借用香港的做法用了“批租”這個(gè)詞。我覺(jué)得還是避開(kāi)“租”字為好。怎么避開(kāi)？國(guó)家土地管理局進(jìn)行多次討論，并請(qǐng)教專家學(xué)者，最后還是用“轉(zhuǎn)讓”。因?yàn)椤稇椃ā防镉小稗D(zhuǎn)讓”的提法，只是規(guī)定“不得非法轉(zhuǎn)讓”。只要有立法權(quán)的省、市人大通過(guò)允許土地“轉(zhuǎn)讓”，就合法了。但又覺(jué)得國(guó)家土地所有者和用地者都用“轉(zhuǎn)讓”一個(gè)詞不合適，想來(lái)想去想出“出讓”這個(gè)詞，就是把國(guó)家轉(zhuǎn)讓土地叫“出讓”，用地者之間轉(zhuǎn)讓土地叫“轉(zhuǎn)讓”，這樣權(quán)利界限就清楚了，主次就分明了。前蘇聯(lián)新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期也用過(guò)“出讓”這個(gè)詞。對(duì)“出讓”、“轉(zhuǎn)讓”這個(gè)提法，大家都表示贊成。1988年12月，廣東省、上海市人大很快通過(guò)了土地出讓和轉(zhuǎn)讓的法規(guī)。

　　還有就是理論問(wèn)題。馬克思主義認(rèn)為，實(shí)行土地公有制可收取地租。比如恩格斯當(dāng)年曾經(jīng)極其肯定、明確地講：“消滅土地私有制并不要求取消地租，而是要求把地租——雖然是用改變過(guò)的形式——轉(zhuǎn)交給社會(huì)，所以，由勞動(dòng)人民實(shí)際占有一切勞動(dòng)工具無(wú)論如何都不排除承租和出租的保存。”但同時(shí)認(rèn)為，土地只有價(jià)格而沒(méi)有價(jià)值。在實(shí)踐中土地能不能進(jìn)入市場(chǎng)？理論界看法不一。為此，我在深圳召開(kāi)了一次理論討論會(huì)，會(huì)上爭(zhēng)論激烈，意見(jiàn)很不統(tǒng)一。最后，我說(shuō)，關(guān)于土地是不是商品，有沒(méi)有價(jià)值，暫且不去爭(zhēng)論，我們把土地使用權(quán)從土地所有權(quán)分離出來(lái)，我們出讓土地使用權(quán)，土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，可不可以？大家表示認(rèn)可。這也可以說(shuō)是理論上的創(chuàng)新。事實(shí)上，城鎮(zhèn)國(guó)有土地由行政劃撥制改為有償出讓制，意味著正確認(rèn)識(shí)和堅(jiān)持了馬克思主義地租理論，也是豐富和發(fā)展了馬克思主義地租理論。后來(lái)，國(guó)家土地管理局又在深圳召開(kāi)了一個(gè)大型理論研討會(huì)。說(shuō)是理論研討會(huì)，實(shí)際是理論宣傳會(huì)，主要目的是為了擴(kuò)大宣傳，取得理論界對(duì)土地制度改革的支持。1988年10月，又以我的名義向全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革理論討論會(huì)提供了一篇論文，題目是《論城市土地使用制度改革》，對(duì)改革中涉及到的主要問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的論述。特別指出，實(shí)行土地出讓制，出讓的是土地使用權(quán)，不是土地所有權(quán)；實(shí)行出讓轉(zhuǎn)讓制，國(guó)家可以收取地價(jià)、地租，土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上有了體現(xiàn)，強(qiáng)化了國(guó)家土地所有權(quán)；對(duì)土地使用者，比劃撥土地增加了許多權(quán)利，可以轉(zhuǎn)讓、抵押……有利于搞活企業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)；實(shí)行土地出讓、轉(zhuǎn)讓是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍的做法。實(shí)行這種制度，有利于吸收外資，有利于改革開(kāi)放。這篇論文后來(lái)在《求是》雜志上發(fā)表。

　　法律和理論問(wèn)題解決了，國(guó)有土地使用制度改革很快就開(kāi)始了。

　　接受人大常委質(zhì)詢

　　征收土地使用費(fèi)是改革的序幕，真正的改革是建立土地市場(chǎng)，而建立土地市場(chǎng)又是從深圳土地使用權(quán)拍賣“第一槌”開(kāi)始的。這“第一槌”標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代土地管理制度和土地市場(chǎng)的誕生，國(guó)內(nèi)外影響很大。尤其是港澳和新加坡反應(yīng)特別強(qiáng)烈，認(rèn)為這是中國(guó)大陸改革開(kāi)放的最后一塊禁區(qū)突破了。

　　但國(guó)內(nèi)有兩種聲音。隨著試驗(yàn)的擴(kuò)大、深入，特別是兩次大塊土地的出讓，反對(duì)的聲音出現(xiàn)了。有部分人大、政協(xié)常委對(duì)土地使用制度改革想不通，特別是對(duì)出讓給外資企業(yè)表示強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為這是賣國(guó)行為，與過(guò)去外國(guó)在中國(guó)的租界沒(méi)有什么兩樣。于是，一些常委行使法律權(quán)力，向國(guó)務(wù)院提出質(zhì)疑，要求限期答復(fù)。賣國(guó)是一項(xiàng)很大的罪名，當(dāng)時(shí)也確實(shí)有些緊張。1989年11月24日，國(guó)家土地管理局代國(guó)務(wù)院起草了一份對(duì)部分常委質(zhì)詢的書面答復(fù)。說(shuō)明這次土地使用制度改革的原則和改革試點(diǎn)后的成效，從正面回答了委員們的質(zhì)疑。文件發(fā)出后，全國(guó)人大還要求我去當(dāng)面接受質(zhì)詢。我又到人民大會(huì)堂當(dāng)面回答了部分人大、政協(xié)常委的質(zhì)詢。其中有的部長(zhǎng)、著名專家提出的問(wèn)題很尖銳、很激烈，我一一作了說(shuō)明。我說(shuō)，我們出讓的是土地使用權(quán)，不是土地所有權(quán)，更不涉及主權(quán)問(wèn)題，即使是出讓的大宗土地，所有的行政、司法事務(wù)都屬于我們管轄。最后他們表示基本理解、同意我的陳述。

　　《憲法》修改和法規(guī)出臺(tái)

　　國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的試點(diǎn)城市改革進(jìn)展順利，特別是深圳、上海、福州、廈門，取得很大成功。未列入試點(diǎn)的珠海特區(qū)，也進(jìn)行了改革。1988年，全國(guó)人大修改了《憲法》《土地管理法》，取消了土地不準(zhǔn)出租的條款，明確“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1990年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，國(guó)家土地管理局向國(guó)務(wù)院報(bào)告中提出的改革原則都被采納了。這是城鎮(zhèn)土地使用制度改革的專項(xiàng)條例，是把這項(xiàng)改革從試點(diǎn)推向全國(guó)的重要的法律保障。

　　雖然有了法律保障，但要在全國(guó)推開(kāi)還是很難。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償無(wú)限期的使用，造成人們不認(rèn)為土地是巨大資產(chǎn)，基本沒(méi)有土地資產(chǎn)和土地市場(chǎng)的觀念，阻礙了土地使用制度改革的推廣。為此，我們加緊培訓(xùn)土地管理隊(duì)伍，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)全系統(tǒng)推進(jìn)土地使用制度改革的自覺(jué)性。更重要的是，我想到要辦市長(zhǎng)班，只要市長(zhǎng)們想通了，改革就能很快推動(dòng)起來(lái)。經(jīng)請(qǐng)示中央組織部批準(zhǔn)，我們多次舉辦全國(guó)土地使用制度改革市長(zhǎng)班，把各地市長(zhǎng)請(qǐng)來(lái)，請(qǐng)理論老師講課，請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)城市介紹經(jīng)驗(yàn)，并組織現(xiàn)場(chǎng)參觀，市長(zhǎng)們的觀念認(rèn)識(shí)很快有了轉(zhuǎn)變，效果很好。國(guó)家體改委和各省、市體改部門的領(lǐng)導(dǎo)同志也參加了市長(zhǎng)班，他們也是推動(dòng)土地使用制度改革的生力軍。

　　中央黨校是培訓(xùn)黨政高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的高等學(xué)府，他們的教學(xué)對(duì)干部隊(duì)伍影響大。為了推動(dòng)改革，我到黨校作了三個(gè)多小時(shí)的報(bào)告，講理論、講法律、講經(jīng)驗(yàn)、講實(shí)效。從會(huì)場(chǎng)的無(wú)聲中，從聽(tīng)課人的眼神中，我感覺(jué)到他們是接受了。干部隊(duì)伍的思想變化，轉(zhuǎn)化為推廣改革的強(qiáng)大力量。

　　土地出讓最高年期的確定

　　這是根據(jù)境外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出來(lái)的。英國(guó)可能是實(shí)行批租制最早的國(guó)家，那時(shí)全英土地全部歸國(guó)王所有。開(kāi)始時(shí)批租年期最高為999年，實(shí)際是永租制，后來(lái)逐步減少。香港原來(lái)屬英國(guó)管轄，也是實(shí)行批租制，開(kāi)始批租最高年期不超過(guò)九龍租地的年限。后來(lái)逐漸調(diào)整為75年，但也有短期的。參考他們的做法，并考慮我們沒(méi)有批租經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定較短的年期為好。于是，國(guó)家土地管理局向國(guó)務(wù)院的報(bào)告中提出50年。后來(lái)中央討論轉(zhuǎn)讓土地的問(wèn)題時(shí)，時(shí)任中央主要領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)我為什么規(guī)定50年，長(zhǎng)一些行不行。我當(dāng)時(shí)回答：一是我們沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始規(guī)定較短期為好；二是一個(gè)人的工作年期，一般為50年，可以夠他們一輩子經(jīng)營(yíng)，而且可以轉(zhuǎn)讓、繼承、續(xù)期；三是我們過(guò)去規(guī)定房屋使用期一般為50年。四是如果認(rèn)為時(shí)間短了，再增加幾十年也是可以的。后來(lái)制定法律時(shí)，改為最高年限70年。

　　但是，對(duì)土地到期“無(wú)償收回”，卻是有爭(zhēng)議的。請(qǐng)教香港專家的意見(jiàn)，他們說(shuō)香港也是這樣做的。這主要是保護(hù)土地所有權(quán)者的利益考慮的，對(duì)土地使用者也是公平的。因?yàn)檎�府批租土地時(shí)，如果地上有建筑物，沒(méi)有拆除平整，地價(jià)相應(yīng)要低些。如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，還要付出拆除費(fèi)用，就是再批租，地價(jià)也必然要相對(duì)降低。這樣是不公平的。所以，香港有的地塊在批租合同中明確寫上，政府收回土地時(shí)，地上建筑物要拆除，初步平整，恢復(fù)到批租時(shí)原來(lái)的狀況。這種規(guī)定有利有弊，可根據(jù)實(shí)際執(zhí)行中遇到的利弊，進(jìn)行具體政策調(diào)整。但這項(xiàng)規(guī)定還是必要的。

　　出讓大片土地的教訓(xùn)

　　改革開(kāi)放初期，許多外商要求取得大片土地進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)。對(duì)此，國(guó)家土地管理局并不積極，但地方政府很積極。當(dāng)時(shí)全國(guó)主要有三大片土地進(jìn)行了試驗(yàn)。一是海南省洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)，30平方公里土地已經(jīng)簽訂了出讓合同，并進(jìn)行了實(shí)際的開(kāi)發(fā)。對(duì)出讓大片土地，國(guó)家土地管理局非常謹(jǐn)慎，直接聽(tīng)取了海南省政府的匯報(bào)。我講了四條原則：第一，從領(lǐng)土角度講，出讓土地不能喪失國(guó)家主權(quán)；第二，從資源角度講，土地不能浪費(fèi)；第三，從資產(chǎn)角度講，地租不能流失；第四，土地作為重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。并對(duì)有關(guān)國(guó)家主權(quán)問(wèn)題、開(kāi)發(fā)區(qū)的公共設(shè)施、避免土地資產(chǎn)流失、移民安置等問(wèn)題，講了許多具體意見(jiàn)。后來(lái)國(guó)家土地管理局又專門行文重申了這些觀點(diǎn)。事實(shí)證明，這個(gè)發(fā)展商沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)這樣一大片土地，而是以“土地作價(jià)入股”的形式，高價(jià)炒賣出去了，而且有許多是炒賣給國(guó)內(nèi)企業(yè)。

　　二是天津市新開(kāi)發(fā)區(qū)，出讓5.36平方公里土地。為了慎重起見(jiàn)，國(guó)土局直接參與了土地出讓合同的起草，經(jīng)過(guò)多次修改，最后與外商簽訂合同，收取土地出讓押金80萬(wàn)美元。這份土地出讓合同，后來(lái)由于外商籌集不到開(kāi)發(fā)資金而終止了。

　　三是福建出讓20平方公里土地。地價(jià)壓得很低，只有征地補(bǔ)償費(fèi)的一半，而且是先得到土地再分期開(kāi)發(fā)。這是個(gè)大企業(yè)集團(tuán)，我在北京飯店會(huì)見(jiàn)了該集團(tuán)的副總裁，指出：我們出讓的國(guó)有土地大部分是政府征用的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)上千年的耕地，地上的房屋要拆遷，農(nóng)民要安置，政府付出的成本是很高的。你們出的地價(jià)，我們難以接受。后來(lái)，我隨國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)視察該項(xiàng)目時(shí)，重申了上述意見(jiàn)。這個(gè)項(xiàng)目由于其他原因，未能談成。

　　這三宗大片出讓的土地，各自情況不同，一個(gè)是炒賣地皮；一個(gè)是無(wú)力開(kāi)發(fā)；一個(gè)是壓低地價(jià)，分期開(kāi)發(fā)，坐收土地增值之利。總之，都不成功，因?yàn)樵S多開(kāi)發(fā)商并沒(méi)有這么大的能力。事實(shí)表明，國(guó)家出讓土地還是經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)、分割為小塊土地出讓最為有利，應(yīng)汲取教訓(xùn)。

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