世界銀行的專家們可能沒有想到，他們的“中國(guó)住房公積金貸款主要使收入較高家庭受益”的觀點(diǎn)，在中國(guó)國(guó)內(nèi)引起如此強(qiáng)烈的反應(yīng)。

　　世行對(duì)中國(guó)住房公積金制度的論述，只是11月15日發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)季報(bào)》的一部分。

　　世行的這一結(jié)論被人總結(jié)為“劫貧濟(jì)富論”，正遭到公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各地公積金管理中心的駁斥。

　　世行專家日前告訴本報(bào)記者，如果全面地看待世行報(bào)告的分析和建議，應(yīng)該不會(huì)得出住房公積金“劫貧濟(jì)富”的結(jié)論。劫貧濟(jì)富的提法富有感情色彩，不利于對(duì)問題本身的討論。

　　公積金“劫貧濟(jì)富”？

　　世行報(bào)告說，中國(guó)的住房公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮(zhèn)人口的一小部分。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所專家劉軍民此前表示，住房公積金貸款以個(gè)人賬戶繳存余額的一定倍數(shù)來確定其貸款額度，這就必然導(dǎo)致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款也就多，而低收入者所得到的貸款資助低，有的甚至無法逾越購(gòu)房首付門檻。

　　但世行報(bào)告發(fā)布將近兩周以后，有關(guān)部門表示，單純說住房公積金是少數(shù)高收入者的福利是不客觀的，也是不符合實(shí)際的——房?jī)r(jià)高、低收入者買不起房子是由很多的因素造成的，并不是單一的公積金的問題。現(xiàn)在正是充分發(fā)揮公積金的作用的時(shí)候。

　　北京住房公積金管理中心有關(guān)負(fù)責(zé)人說，在北京，住房公積金已經(jīng)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，“劫貧濟(jì)富”的說法根本不能成立。

　　有媒體報(bào)道，來自建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年6月，住房公積金覆蓋率為62.04%，有的省份還不足40%。與覆蓋率低相聯(lián)系的是，住房公積金的使用效率不高。截至2006年6月，住房公積金個(gè)人貸款率僅為45.83%，低的省份只有12%，個(gè)別公積金中心和分中心甚至沒有發(fā)放過個(gè)人貸款。但據(jù)了解，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的城市，公積金使用率最高的已超過90%，如北京市到2004年年底使用率達(dá)到96%。

　　世行專家日前說，住房公積金是與就業(yè)掛鉤的，因此成員必須是有固定工資收入的企事業(yè)單位職工。這樣，那些沒有固定工作或者在非正規(guī)部門就業(yè)的人群，就不包含在住房公積金的覆蓋之內(nèi)。現(xiàn)實(shí)情況是，即使是正式職工，如果職工所在的企業(yè)財(cái)務(wù)狀況不佳，他們也不會(huì)完全享受到住房公積金的待遇，因?yàn)檫@樣的企業(yè)無力支付配套資金。此外，低工資的成員，可能經(jīng)過很多年也無法積累到足夠的金額支付購(gòu)房款的首付，也沒有資格從住房公積金得到貸款。所有這些事實(shí)都明白無誤地表明，真正能夠從住房公積金得到實(shí)惠的，只能是一少部分城市居民，而這些居民的相對(duì)收入水平，高于那些無法得到實(shí)惠的人群。

　　“雖然事實(shí)表明住房公積金的受益者主要是較高收入階層，但是我們并不認(rèn)為這是有關(guān)政府部門的主觀愿望。”世行專家說，歷史地看問題，住房公積金的產(chǎn)生，為參與人群提供了一個(gè)條件，使他們?cè)趨⑴c強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的同時(shí)，還可能獲得房屋貸款。從這個(gè)意義上來看，住房公積金實(shí)際上發(fā)揮了補(bǔ)充市場(chǎng)空缺的作用，也為住房改革提供了有利條件。

　　“世行的結(jié)論也沒錯(cuò)，但他們只靜態(tài)地看到了2005年公積金貸款現(xiàn)狀。”全國(guó)住房公積金制度研究專家、上海住房公積金管理中心副研究員叢誠(chéng)告訴記者，如果動(dòng)態(tài)地看，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，用公積金貸款買房的也不全是高收入家庭，更多中低收入家庭也進(jìn)來了。

　　住房公積金地區(qū)間不平衡

　　叢誠(chéng)介紹，1991年5月，上海市借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，率先建立了具有中國(guó)特色的住房公積金制度。從剛剛推出公積金貸款到貸款余額達(dá)到100億元，上海總共用了7年時(shí)間；貸款余額達(dá)到第二個(gè)100億元，上海用了兩年時(shí)間；這以后上海公積金貸款余額每年均超過了100億元。

　　叢誠(chéng)發(fā)現(xiàn)，上海公積金貸款和商業(yè)銀行住房貸款一樣，最先貸款的往往是少數(shù)收入最高的家庭，然后是從高收入家庭逐漸過渡到中等收入家庭、中低收入家庭和低收入家庭。

　　他說，中國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人們經(jīng)濟(jì)承受能力不一樣，對(duì)貸款消費(fèi)理念接受程度也不一樣，所以公積金貸款者也必然要經(jīng)歷一個(gè)從高收入家庭向低收入家庭逐漸過渡的過程。

　　“中西部地區(qū)可能有很多家庭剛剛解決溫飽問題，現(xiàn)在還沒有能力貸款買房。”叢誠(chéng)說，在這種情況下，即使他們能夠獲得公積金貸款，也拿不出買房的首付。

　　“但世行報(bào)告也提示我們，應(yīng)及時(shí)調(diào)整公積金貸款政策，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平靈活適度地決定投放重點(diǎn)，不能搞全國(guó)一刀切。”叢誠(chéng)說。

　　某沿海城市住房公積金管理中心的一份報(bào)告建議，在目前房?jī)r(jià)偏高、住房公積金個(gè)人貸款融資購(gòu)房力度嚴(yán)重不足的情況下，對(duì)公積金制度進(jìn)行創(chuàng)新，盡可能多地保障繳存者直面市價(jià)產(chǎn)權(quán)商品房的購(gòu)房能力。建議包括提高貸款額度上限、提高貸款年限上限、降低借款申請(qǐng)條件簡(jiǎn)化貸款手續(xù)等。

　　被迫以低于市場(chǎng)利率的水平儲(chǔ)蓄？

　　世行在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)季報(bào)》中說，很多繳存公積金的人可能永遠(yuǎn)無法獲得公積金貸款，而且被迫以低于市場(chǎng)利率的水平進(jìn)行(養(yǎng)老)儲(chǔ)蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供補(bǔ)貼。

　　北京住房公積金管理中心有關(guān)負(fù)責(zé)人說，按規(guī)定，職工當(dāng)年存儲(chǔ)的住房公積金比照居民儲(chǔ)蓄活期存款利率計(jì)息，上一年結(jié)轉(zhuǎn)的住房公積金存儲(chǔ)本息比照3個(gè)月整存整取的利率計(jì)息。考慮到20%的利息稅的影響，公積金的利率還要高于商業(yè)銀行存款利息。

　　審計(jì)署駐蘭州特派辦的于文航日前撰文指出，雖然住房公積金作為政策性低息貸款，比商業(yè)銀行發(fā)放的住房貸款利率低，然而由于住房公積金貸款的條件比較嚴(yán)格，部分中低收入者難以通過這個(gè)渠道獲取融資購(gòu)房，享用不到自己長(zhǎng)年繳存的住房公積金，只能到退休時(shí)全額領(lǐng)取。而相對(duì)的低存低貸，實(shí)際上是讓低收入家庭承受了利息損失。

　　世行專家也認(rèn)為，如果把住房公積金的積累看作一種投資，那么這種積累因?yàn)椴荒茈S時(shí)提取而具有長(zhǎng)期特征。因此套用活期存款利率和短期存款利率，就使職工的投資回報(bào)低于潛在的水平。至于利息所得稅的減免是否足以彌補(bǔ)利息收入的減少，是可以計(jì)算的。

　　“問題是，存款利息只是一個(gè)方面。”世行專家說，如果把對(duì)住房公積金貸款中包含的優(yōu)惠因素綜合起來考慮，對(duì)于那些只有積累沒有貸款的職工來說，他們的相對(duì)損失既來自積累的回報(bào)率，也來自未能獲得的貸款優(yōu)惠。

　　該專家認(rèn)為，應(yīng)該從理順激勵(lì)機(jī)制和維持住房公積金自身的可持續(xù)性來考慮利率問題。如果按照市場(chǎng)利率規(guī)范住房公積金的利率，對(duì)這兩個(gè)方面都是有利的。

　　只覆蓋正規(guī)就業(yè)者誰之過？

　　叢誠(chéng)說，公積金制度在中國(guó)建立時(shí)間還不長(zhǎng)，很多規(guī)定的制定都是摸著石頭過河，難免會(huì)有一些不完善的地方。此外，還有一種情況，政策本身是好的，但是在某些地方執(zhí)行時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些問題。

　　南方某城市一個(gè)區(qū)公積金管理中心主任曾告訴叢誠(chéng)，雖然公積金制度是強(qiáng)制性繳費(fèi)，但該區(qū)區(qū)長(zhǎng)曾明確表示不執(zhí)行。這位區(qū)長(zhǎng)的理由是，區(qū)里連工人工資都發(fā)不出來，沒有錢繳存公積金。由于公積金管理中心沒有處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)，該主任對(duì)區(qū)長(zhǎng)的話只能表示無奈。

　　還有一種情況是，有些規(guī)定不具可操作性。叢誠(chéng)說，按照相關(guān)規(guī)定，只要是在城市里有正式注冊(cè)的企業(yè)，無論是國(guó)企還是民企，都應(yīng)為員工繳存公積金，甚至包括企業(yè)里的農(nóng)民工。但由于相應(yīng)配套政策沒有跟上，有些企業(yè)并沒有給員工繳存公積金。“有法不依的情況比比皆是。”叢誠(chéng)說。

　　審計(jì)署駐蘭州特派辦于文航也指出，在審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不僅有許多私營(yíng)、民營(yíng)企業(yè)沒有參加到公積金體系中來，就連某些大型國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位也實(shí)行“二元模式”：對(duì)正式編制內(nèi)員工繳納公積金，而對(duì)聘用員工不繳納公積金。

　　叢誠(chéng)說，目前公積金參繳范圍確實(shí)像世行報(bào)告說的那樣，基本上只有正規(guī)就業(yè)的人參加，但不能因此把責(zé)任全推到公積金制度身上。

　　他說，問題的根源在于全國(guó)社保體系。因?yàn)檎麄�(gè)社會(huì)保障體系都是重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的。在城鎮(zhèn)里，社保體系覆蓋的也主要是正規(guī)就業(yè)人群。不僅僅是公積金制度，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等基本上也只覆蓋了正規(guī)就業(yè)人群。

　　“要想擴(kuò)大覆蓋人群，不能僅靠公積金管理部門自己改，整個(gè)社會(huì)保障體系都得改。”叢誠(chéng)說，雖然如此，公積金制度在監(jiān)管、執(zhí)行等方面還是有很多問題，需要有關(guān)部門正確面對(duì)。

　　公積金貸款如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

　　世行報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)在公積金風(fēng)險(xiǎn)分散方面還存在一些政策問題。由于住房公積金大部分的資產(chǎn)是某個(gè)特定地區(qū)(往往是某一個(gè)城市)的房地產(chǎn)貸款，因而公積金的貸款組合沒有進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)分散。一旦當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)和某些具有影響的行業(yè)或企業(yè)發(fā)生問題，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)傳遞到住房公積金。

　　“貸款過于集中，確實(shí)反映出公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制存在重大缺陷。”叢誠(chéng)舉例說，上海公積金管理中心發(fā)放的貸款，主要集中在上海。如果上海經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致借款人還不起貸款，公積金將面臨極大風(fēng)險(xiǎn)；如果目前動(dòng)輒每平方米上萬元的房?jī)r(jià)突然降下來，也會(huì)導(dǎo)致借款人違約。

　　據(jù)介紹，為防范公積金信貸風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)部于1998年要求各地建立住房置業(yè)擔(dān)保中心。個(gè)人在做公積金貸款時(shí)須向中心交納一筆擔(dān)保費(fèi)，將來個(gè)人有違約行為時(shí)，由擔(dān)保中心代為還貸。

　　“公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)要么不來，要么一起來。目前公積金還貸沒有風(fēng)險(xiǎn)，各地就搶著成立擔(dān)保中心，因?yàn)榭梢允論?dān)保費(fèi)。”叢誠(chéng)舉例說，某沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的住房置業(yè)擔(dān)保中心注冊(cè)資金僅3億元，所收擔(dān)保費(fèi)不過幾千萬元，而發(fā)放的公積金貸款卻高達(dá)幾百億元。真正有違約行為發(fā)生時(shí)，住房置業(yè)擔(dān)保中心根本無法抵御如此大面積的風(fēng)險(xiǎn)。

　　世行專家說，如果將住房公積金納入統(tǒng)一的全國(guó)性機(jī)構(gòu)，并且實(shí)行上述職能的分工監(jiān)管，會(huì)有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

　　(文章來源：中國(guó)青年報(bào) 作者：郭永剛）