土地一級市場的淵源
盡管在國家的正式法規(guī)政策中找不到“土地一級開發(fā)”的字樣，但土地一級開發(fā)市場形成由來已久。
所謂土地一級開發(fā)，簡單說就是“生地”變“熟地”的過程。具體說，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地(毛地)或鄉(xiāng)村集體土地(生地)進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。與之相對應(yīng)，房地產(chǎn)商拿到地后蓋房子則屬于土地二級開發(fā)。
我國的土地市場是伴隨著城市化進程和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的。在上世紀(jì)90年代后期，土地一級市場和二級市場界限模糊，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過協(xié)議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設(shè)等幾乎全部前期過程，然后直接進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。
“企業(yè)代替政府拆遷激化了很多矛盾。”田彥軍認(rèn)為，企業(yè)是追求利潤最大化的利益主體，為了降低成本，他們會壓縮拆遷費用，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。各地野蠻拆遷事件不斷發(fā)生，激化了矛盾，導(dǎo)致因拆遷問題上訪者增多。
為此，國家多個部門聯(lián)合出臺規(guī)定，禁止直接出讓生地，并制訂了達到熟地的標(biāo)準(zhǔn)，包括拆遷征地手續(xù)完畢，完成土地整理等前期開發(fā)工作。為配合《國務(wù)院關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》的執(zhí)行，北京市于2005年4月1制訂《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法(試行)》，該辦法規(guī)定，征收農(nóng)村集體用地用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性項目建設(shè)的，由政府土地儲備機構(gòu)或委托的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)的單位按照《北京市建設(shè)征地補嘗安置辦法》的規(guī)定執(zhí)行，并對征地進行一級開發(fā)后，方可供應(yīng)。因此可以說，是現(xiàn)實和政策共同催生了土地一級市場。
土地一級開發(fā)的特點是資金密集，資金需求往往要幾億元甚至幾十億元，這又使得融資成為一個難題，因為一級開發(fā)的土地不能抵押，加上受宏觀調(diào)控政策的影響，銀行對包括土地一級開發(fā)在內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)，同時也缺少債券、股票上市等直接融資渠道。
隨著土地市場的日益繁榮，土地一級開發(fā)越來越受到各級政府和開發(fā)商的關(guān)注。目前全國土地一級開發(fā)存在三種情況：一是仍由地方政府主導(dǎo)做，這在目前很多市場化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是國有企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲備機構(gòu)做，政府和企業(yè)或儲備機構(gòu)在土地收益上有一個分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企業(yè)來做，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。
弊病叢生
與已經(jīng)進入市場化運作的二級開發(fā)即招拍掛相比，土地一級開發(fā)市場化進程明顯滯后。顯著的差距是透明度極差，許多地塊的一級開發(fā)是由政府和企業(yè)秘密簽訂的協(xié)議，外界極少知曉，一級開發(fā)商也頗顯神秘。
“這難免會產(chǎn)生尋租的可能。”土地規(guī)劃院規(guī)劃所所長張曉玲博士接受《經(jīng)濟》采訪時認(rèn)為，市場化顯著的特征就是透明，而不公開監(jiān)督便無以言透明，因此為尋租行為留下了空間。
一級開發(fā)就是開發(fā)商為政府打工，不享有土地的任何權(quán)利，土地還是政府的，開發(fā)商做完并經(jīng)驗收合格后就應(yīng)“一走了之”。但一級開發(fā)商不甘心到此為止，他們無不積極向下游的二級市場延伸，而且往往都能如愿以償。因為開發(fā)商在一級開發(fā)中具備了土地成本定價、對規(guī)劃及地塊的熟悉程度等優(yōu)勢，使得其他的開發(fā)企業(yè)在類似的土地競爭中“望而卻步”。
2005年，北京的個人合作建房者于凌罡最終放棄其看好的芍藥居地塊，就是因為在這幅被描述為已完成“三通一平”的地塊中央，存留一座占地405平方米的鍋爐房。業(yè)內(nèi)人士一望便知，這是原開發(fā)商通過各種方式為其他競爭者設(shè)置層層障礙的典型例子之一。
另一個輕松拿地的方式是憑苛刻的回購約定。2006年9月20日，北京市土儲中心公開掛牌出讓朝陽區(qū)白家莊寫字樓以及商業(yè)用國有土地使用權(quán)，規(guī)劃建筑面積為9.26萬平方米，起始價為79654.84萬元。該宗地的一級開發(fā)商通過“有關(guān)限定回購的約定”，不僅無形中抬高了摘牌門檻，而且導(dǎo)致別的企業(yè)即使以瘋狂的價格摘牌成功，也會讓一級開發(fā)商賺個盆滿缽滿。后來，這家一級開發(fā)商最終以稍高于起始價的8.08億元奪得該宗地的二級開發(fā)權(quán)。
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