黨校教授稱小金庫成集體腐敗 舉報多因分贓不均

　　舉報“小金庫”很難,除非是某個內部成員在創(chuàng)收時被排斥在外,沒有分到錢,或者他發(fā)現(xiàn)內部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過一番利弊權衡后,他可能會去舉報。

　　應該看到,一方面,“小金庫”的存在,在某種條件下為“法人犯罪”如組織行賄提供了一定的物質基礎；另一方面在打擊私設“小金庫”行為的問題上,存在著國家利益與集體利益、個人利益之間的沖突。如何協(xié)調三者之間的利益很重要。

　　“小金庫”屢禁不止的一個重要原因是有深厚的“群眾基礎”。一些單位通過搞創(chuàng)收,把一部分經(jīng)營收入通過不列入規(guī)定賬簿核算的方式留下來,變成集體的“小金庫”,給職工組織旅游外出、聚餐活動等,作為職工福利的來源。取消“小金庫”,很容易遭到這個集體組織內部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會很積極地去配合。

　　舉報“小金庫”往往發(fā)生在“分贓”不均的時候,受益者一般不會舉報,因為誰也不想當惡人

　　我國歷史上第三次大規(guī)模整治小金庫的行動目前已經(jīng)取得了階段性的成果。

　　8月25日,中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室負責人公開透露,自2009年4月以來,通過在黨政機關和事業(yè)單位深入開展“小金庫”治理工作,截至目前,全國黨政機關和事業(yè)單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫”24877個,涉及金額122.42億元。全國因設立“小金庫”和使用“小金庫”款項受到行政處罰842人,組織處理413人,黨紀政紀處分1035人,移交司法機關處理322人。

　　此前,8月中旬,為深入開展“小金庫”治理工作,中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室發(fā)出《關于印發(fā)〈社會團體和國有企業(yè)“小金庫”專項治理工作舉報獎勵辦法〉的通知》和《關于“小金庫”問題舉報受理方式的公告》,其中明確對于舉報有功的單位和個人,按照查實的設立“小金庫”金額的3%至5%,給予舉報人獎勵,獎勵資金最高額為人民幣10萬元。

　　但是,在實踐中,“小金庫”外表形形色色,內在錯綜復雜,“小”已難涵蓋其實質。業(yè)內人士認為,在某些方面,“小金庫”已經(jīng)成為產生腐敗現(xiàn)象的一個根源和溫床,嚴重干擾了財經(jīng)管理秩序。

　　解密私設“小金庫”手法

　　“很多部門肯定都會有‘小金庫’。我們那里連屠宰辦都私設小金庫,另立賬號,巧立名目報銷發(fā)票,代簽代領應退還屠商的款項。”高魏(化名)是一名退休后定居北京的干部,由于長期在政府部門工作,對“小金庫”已經(jīng)見怪不怪。

　　高魏向《法制日報》記者介紹了一起他所在單位下屬某事業(yè)單位私設小金庫的例子。

　　據(jù)介紹,這家事業(yè)單位主要履行轄區(qū)內的校辦工廠、校辦農場、學校食堂及小賣部管理,支持學校開展勤工儉學創(chuàng)收等工作職責。去年,財政部門派出檢查組,對這家單位2007年度以來的財務收支情況進行檢查。通過檢查,發(fā)現(xiàn)這家單位存在將資金體外循環(huán),隱瞞收支私設“小金庫”等違紀問題。

　　“當時查出來兩大問題,一是隱瞞收支,謀取私利,設立‘小金庫’；二是體外循環(huán),以支抵收,形成‘賬外賬’。”高魏告訴記者,這家單位設置賬外賬,將收取的各中小學校服款不納入法定賬簿進行登記、核算,形成“小金庫”,僅這項收入一年便累計超過50萬元。此外,還將自有門面房進行出租,并與租賃方簽訂正式承租合同,規(guī)定年租金為10萬元左右。

　　“同時,這家單位在承租方的文化超市中購買文化用品,累計的18.2萬元貨款均直接在應收取的兩年房租中進行沖抵,造成資金體外循環(huán),形成‘賬外賬’。”高魏說。

　　采訪中,有專家直言不諱地指出,由于我國行政事業(yè)單位林立,特權集中,導致私設“小金庫”手法繁多、形式隱秘,追查起來十分困難。

　　對于這樣的說法,記者進一步采訪了審計部門,一名負責人告訴記者,根據(jù)他的經(jīng)驗,私設“小金庫”通常有4種手法:

　　首當其沖的便是在賬戶過渡時設立“小金庫”。“在機構調整合并、前任與后任會計人員交接時容易出現(xiàn)這種情況。單位利用機構合并,將部分賬款隱匿、轉移至‘小金庫’,從中列支招待費、福利費。”這名負責人說。

　　而比較常見的則是往來款項核銷后收回不入賬、收入不入賬兩種手法。

　　“有的單位在核銷了對某單位的應收賬款之后,又從欠款單位收回了一部分欠款,卻未按規(guī)定進行賬務處理,而是將收回的欠款以存單的形式形成‘小金庫’。”這幾種手法在審計人員看來,也是可以查處的,關鍵在于盤點庫存現(xiàn)金時要謹慎查驗。

　　最后一種則是利用虛假票據(jù)套取現(xiàn)金。

　　“有的單位將一些大額的虛假票據(jù)報銷,套取現(xiàn)金,存入‘小金庫’。”審計部門的這名負責人告訴記者,對一般的虛假票據(jù),比較容易發(fā)現(xiàn)。可對票據(jù)本身是真的,而內容是假的這一類票據(jù),難度就比較大。檢查時,需對某年某一類支出數(shù)額大的審計延伸幾年,查找原因,詢問相關人員或者通過舉報線索才能發(fā)現(xiàn)。

　　屢禁不止根源何在

　　事實上,我國政府歷來重視對“小金庫”的治理工作,自上個世紀80年代以來,先后在1989年、1995年和2009年開展了3次“小金庫”專項治理工作。

　　但很多人仍將整治“小金庫”的行動比為希臘神話中的西緒福斯——被判要將大石推上陡峭的高山,每次他用盡全力,當大石快要到頂時,石頭就會從其手中滑脫,又得重新推回去,干著無止境的勞動。

　　“小金庫治理也是一樣,風聲緊了,小金庫活動可能會隱蔽、潛伏；治理勁頭一過,黨政機關事業(yè)單位‘小金庫’沖動和行為就會死灰復燃、卷土重來。”業(yè)內人士說。

　　“‘小金庫’屢禁不止的一個重要原因是有深厚的‘群眾基礎’。一些單位通過搞創(chuàng)收,把一部分經(jīng)營收入通過不列入規(guī)定賬簿核算的方式留下來,變成集體的‘小金庫’,給職工組織旅游外出、聚餐活動等,作為職工福利的來源。本來這筆錢是要上交給財政的,卻被扣留下來成了集體內部的活動經(jīng)費。由于其本身是機關企事業(yè)單位職工努力積累的血汗錢,又有為集體成員謀利的性質,所以有深厚的‘群眾基礎’。那些能扣留‘小金庫’的領導往往為本部門或本單位的員工所稱贊和擁護。現(xiàn)在要取消‘小金庫’,很容易遭到這個集體組織內部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會很積極地去配合。”中央黨校教授林喆告訴《法制日報》記者。　

　　盡管如此,有關部門仍在為治理“小金庫”做著不懈的努力。

　　8月30日,北京市海淀區(qū)政府公開明確表示,將對舉報有功的單位和個人,根據(jù)查實的“小金庫”金額給予3%至5%的獎勵,獎金最高額為10萬元。

　　對此,林喆指出,舉報“小金庫”很難,除非是“某個內部成員在創(chuàng)收時被排斥在外,沒有分到錢,或者他發(fā)現(xiàn)內部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過一番利弊權衡后,他可能會去舉報。舉報往往發(fā)生在‘分贓’不均的時候,所以受益者一般不會舉報,誰也不想當惡人”。

　　面對舉報“小金庫”這樣一種“集體腐敗”,高魏也認為“確實難度比較大”。

　　“追究‘小金庫’的法律責任理所應當,但小金庫的利益分配過程等級森嚴,單位‘小金庫’很大程度上是單位所有人的‘小金庫’。所以,追究小金庫的法律責任,就應該參照其利益分配格局,依據(jù)權力坐標明確每個人的相應法律責任。”高魏說。

　　“應該看到,一方面,‘小金庫’的存在,在某種條件下為‘法人犯罪’如組織行賄提供了一定的物質基礎；另一方面在打擊私設‘小金庫’行為的問題上,存在著國家利益與集體利益、個人利益之間的沖突。如何協(xié)調三者之間的利益很重要。”林喆說。　

　　應先治法律“疲軟”

　　正是在意識到“小金庫”的“群眾基礎”后,不少業(yè)內人士認為,僅靠單純的打擊或運動式的專項整治不能從根本上解決問題,要想制止“小金庫”現(xiàn)象,需要建立長效機制。

　　此前,中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室負責人曾公開表示,防治“小金庫”長效機制建設是“小金庫”治理工作的根本任務,將貫穿于“小金庫”治理工作的全過程,要堅持標本兼治、糾建并舉,邊治理、邊規(guī)范、邊完善,積極構建防治“小金庫”長效機制,鏟除“小金庫”問題滋生蔓延的土壤。

　　業(yè)內人士認為,目前關于“小金庫”的法律規(guī)定比較分散,影響了“小金庫”整治的效果和長效機制的建設。

　　據(jù)了解,2009年,中央紀委、監(jiān)察部、財政部、審計署就聯(lián)合印發(fā)了《關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》,但關于“小金庫”一些較為重要的問題仍然規(guī)定得不明確。

　　一名律師向《法制日報》記者舉例說,有的小金庫資金是來源于以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金而設立的,這就違反了現(xiàn)行的稅收征管法以及關于發(fā)票管理的規(guī)定；而虛列支出轉出資金設立的“小金庫”,則違反了會計法、預算法。因此,法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對于“小金庫”的懲治力度。

　　此外,從以往的案例來看,私設“小金庫”的行為被發(fā)現(xiàn)后一般被當做違紀來追究,但也有人認為,私設“小金庫”明明是一種不折不扣的腐敗行為,法律上究竟該如何定性也是一大難點。

　　“不能籠統(tǒng)地說私設‘小金庫’是違法行為,因為目前我國法律上對此尚無明文規(guī)定。只能說它違背了政紀黨紀,是群體組織的‘離軌’行為。因此,以違紀來追究私設‘小金庫’行為并無不當。雖然從原則意義上講私設‘小金庫’還不能列入腐敗之列,但它帶有‘白色腐敗’性質。”林喆說。

　　據(jù)介紹,所謂“白色腐敗”,是指無論是社會普通成員,還是上層人士,都不積極支持對之懲罰的腐敗行為,如裙帶關系。

　　“如果是四部門聯(lián)手禁止‘小金庫’,這就使‘小金庫’行為變成了‘灰色腐敗’,即指對之懲罰雖不受到其他社會成員支持的腐敗行為,卻為上層人士所擁護,如賭博現(xiàn)象。”林喆說,“可見,國家對‘小金庫’的治理力度在加大。如果下一步在法律上再加以規(guī)定,那么私設‘小金庫’就變成了‘黑色腐敗’,即指為社會大多數(shù)成員,包括上層人物,所一致譴責的腐敗行為,如貪污受賄。”

　　此外,不少業(yè)內人士還指出,現(xiàn)有的法律法規(guī)的不健全之處也造成了整治“小金庫”的法律“疲軟”。

　　“比如一些沒有法律依據(jù)的亂收費,到底違反何種法律法規(guī)無法界定,這時追究相關責任人的法律責任就很困難,只能進行教育,敦促其歸還而已。因此,必須盡快堵住法律方面的漏洞,通過法律鐵腕根除‘小金庫’。”業(yè)內人士說。

　　林喆認為,從整治“小金庫”的長效機制上來看,“第一步要在財政收入中加大給各個單位留存的比重,使后者有能自主使用的經(jīng)費。擴大了資金的留存,地方或部門就會有積極性去申報真實的經(jīng)營收入,不再藏著掖著瞞著。財政透明了,就便于大家監(jiān)督,腐敗就無處藏身。第二步是稅務要跟上,讓這部分多留存的收入納稅。一切都變成了‘明’的,大家就會主動申報納稅,國家稅收也就增加了。通過這樣兩條途徑,‘小金庫’現(xiàn)象就會慢慢消亡。”本報記者杜曉 本報實習生胡月