回眸新中國61年反腐路：從運動式到制度化

　　2010年10月1日，中華人民共和國迎來61華誕。在長達半個多世紀的時間里，中國人民在中國共產黨的領導下，取得了舉世矚目的偉大成就。

　　縱觀新中國成立以來的歷史，既是一部爭取中華民族獨立、解放、強盛和中國人民自由、民主、幸福的奮斗史，也是一部堅持反腐倡廉、不斷加強自身建設的發展史。

　　站在今天的境況下，回首60多年來的中國反腐路，是一條從無到有，不斷完善，從運動式到制度化的道路。

　　“我黨無論是在幼年時期還是執政時期始終把反腐敗作為一項重要工作。但是黨對于黨內腐敗的嚴重性以及尋找如何抑制腐敗發展趨勢的途徑、方法、對策是有一個認識過程的。探尋一條如何將反腐敗與經濟建設改革開放有機結合起來的道路，是改革開放以來一直在做的工作�，F在，我們可以說已經找到了。”中央黨校政法部教授林喆對《法制日報》記者說。

　　運動式反腐初試水

　　翻開中國的歷史畫冊，不難發現，腐敗與反腐敗的較量可謂貫穿上下，一直是中國社會關注的焦點。

　　林喆認為，在建國伊始，對于反腐，第一代領導人就保持了高度清醒的頭腦。

　　“毛澤東是極了解中國社會的。他清醒地看到，管理這樣一個分散于遼闊疆土之上、尚處貧窮的人群，要引導他們走向富裕之路，其工程建構是何等的巨大且艱難。因此，毛澤東選擇了所有權公有制和計劃經濟體制這樣的管理形式，但是他也意識到了問題的另一面，要保證權力高度集中的國家管理系統有序地快速運轉，就必須純潔和疏通權力運行的每一環節，使之不受阻礙。”林喆說。

　　為此，毛澤東始終對權力的腐敗及行政機構官僚化的可能性，保持一種高度的敏感和警覺。

　　1949年3月5日，在中國革命即將取得全國勝利的前夜，中國共產黨召開了七屆二中全會，毛澤東在會上極其嚴肅的告誡全黨：我們很快就要在全國勝利了。因為勝利，黨內的驕傲情緒，以功臣自居的情緒，停頓起來不求進步的情緒，貪圖享樂不愿再過艱苦生活的情緒，可能生長�？赡苡羞@樣一些共產黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過，但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊。我們必須預防這種情況。

　　毛澤東的擔心很快成為現實。建國不久，1951年11月，東北局給中央的報告中所揭露出的一些干部貪污、浪費行為的事實使中央看到了問題的嚴重性。

　　12月1日，中共中央作出了《關于精兵簡政、增產節約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》，明確表示，“嚴重的貪污案件的不斷發生，證明1949年春季黨的二中全會嚴重地指出資產階級對黨的侵蝕的必然性和為防止克服此種巨大危險的必要性，是完全正確的�，F在是全黨動員切實執行這項決議的緊要時機了。再不切實執行這項決議，我們就要犯大錯誤�！�

　　次年2月10日，中央高級干部，原天津地區負責人劉青山、張子善因“盜竊國家資財，勾結奸商非法經營謀利，瓦解國家企業機關及貪污行賄等嚴重罪行”，于河北省保定市被處死刑。

　　“我專門到天津看過他們的展覽，作為當時的地委專員的他們，辦公條件很簡陋，上面有他們獲得的各種功勛和受獎情況，因此讓我很受震動。劉、張二人作為高級干部被判死刑，被稱作‘新中國第一槍’，這實際上表明了以毛澤東為首的中國共產黨人反腐敗的決心�！绷謫凑f。

　　兩個月以后，中央政府就頒發了《中華人民共和國整治貪污條例》，之后便開始了“三反”、“五反”運動。

　　據林喆介紹，運動中所統計出的數字是讓人震驚的。東北、華北、華東、西南、西北五大地區的統計數字為122萬，在當時被稱作“被糖衣炮彈打中的干部”。之后，從1956年到1964年之間，中央政府前后三次集中力量開始反腐倡廉運動。平均每隔兩年就開展一次反腐敗運動，而且每次運動都長達一年。

　　“毛澤東時代，基本上采取的是這樣一系列運動式的方式來反腐敗。而當毛澤東發現一系列的措施都難以奏效時，他選擇了一種公開地、全面地、由下而上地發動群眾徹底揭露黨和國家生活中陰暗面的政治運動形式，后來的發展方向違背了他的初衷，其教訓是深刻的、全面地。”林喆說。

　　改革開放反腐“漸入佳境”

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，結束了中國長達十余年的內亂，黨在思想、政治、組織等領域開始了全面的撥亂反正。黨和政府的監督機制逐步恢復和完善，黨風廉政建設和反腐敗工作也逐漸走上了正常軌道。

　　1978年12月，中共中央紀律檢查委員會恢復陳云為第一書記，鄧穎超為第二書記，胡耀邦為第三書記。面對十幾年造成的混亂局面，紀檢機關的首要任務是對大量的冤、假、錯案和錯劃的右派進行復審改正，重建黨規黨法。

　　中紀委擬定并報中央批準了《關于黨內政治生活的若干準則》。在貫徹這個準則的座談會上，中紀委第一書記陳云提出了“執政黨的黨風問題是有關黨的生死存亡問題”的著名論斷。

　　隨著改革開放和工作重心向經濟方面轉移，國外的一些生活方式和思想觀念，大量涌入國門，對長期生活在物質匱乏和思想禁錮環境中的人們造成巨大沖擊，一些立場不堅定的黨員干部開始鉆制度和管理上的漏洞，想方設法攫取金錢，追求享樂。這一階段，經濟犯罪空前膨脹，貪污、受賄活動日益猖獗。打擊經濟領域犯罪活動、保護改革開放，成為當時反腐敗斗爭的一個重點。

　　1982年4月，中央發出《中共中央、國務院關于打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》，號召所有共產黨員，都要積極行動起來，同一切經濟犯罪活動和腐化變質行為作堅決的斗爭，絕不能姑息養奸。到1983年上半年，全國已揭露并依據黨紀國法立案審查的各類經濟犯罪案件共約1912萬多件。

　　在經濟體制整體轉型的過程中，行政權力與市場經濟結合的問題日益突出。

　　“在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，行政機關內幾乎沒有‘某某人發財’的傳聞，一些精力充沛而又苦于無處消耗的中青年干部走出機關的大門，以公開、半公開或隱秘的方式干起了第二職業�！绷謫凑f。

　　這個時期，經濟體制改革進入新舊交替階段，國民經濟高速增長，通貨膨脹日益嚴重，原材料和消費品都出現了供不應求的局面。于是，一些黨政機構及其官員與商人勾結起來，利用手中的各種權力，鉆改革的空子，倒賣緊俏物資，倒賣政府批文，被社會稱之為“官倒”現象；一些地方和部門對中央的政策“變通”運用，盛行“‘三燈’方針”，即所謂“見了紅燈繞著走，見了綠燈趕著走，沒有燈時摸著走”。

　　“當時在流通領域存在著與行政權力有千絲萬縷聯系的4種人員：官商、已下海的原企事業行政人員、從事第二職業的企事業行政人員、從事經紀人工作或其他經營活動的企事業離退休人員。與其他經營人員的不同之處在于，他們現成地擁有某種公權力，或者能夠以最小的代價獲得所需要的公權力�，F任的或就有的職務、經歷、關系和人情是他們占有、謀取、購買或交換權力的一種資本，公權力在他們那里變成了一種可以買賣的商品�！绷謫凑f。

　　針對上述情況，1989年8月15日，最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內自首坦白的通告》。8月19日，監察部發布《關于有貪污賄賂行為的國家行政機關工作人員必須在限期內主動交待問題的通告》。

　　黨和國家一方面下大力氣對公司以及稅收、物價、財務等重點環節進行專項整頓、檢查，完善管理制度，另一方面對違法分子也在進行著雷厲風行的揭露和懲處：1989年，全國處分黨員干部達到了近幾年的一個高潮。

　　黨的十五大進一步明確了反腐敗斗爭的指導思想、領導體制、工作機制，表明了黨和國家決心把這場“嚴重政治斗爭”深入、持久地進行下去的堅強決心，極大地推動了反腐敗斗爭的開展。

　　為了實現黨的十五大提出的“力爭在今后5年內使黨政機關和干部隊伍中腐敗現象蔓延的勢頭得到遏制”的反腐敗階段性目標，全國上下在過去的基礎上進一步加大了打擊力度。在此期間，查獲了建國以來震動最大、涉及職務最高的案件———由北京市原副市長王寶森畏罪自殺引出的陳希同腐敗案。

　　據了解，陳希同原是中央政治局委員、北京市委書記，在任期間非法占有數額巨大的貴重禮品，追求奢侈糜爛的生活，花巨額公款建造豪華別墅供自己享樂，僅吃喝揮霍公款就達100多萬元。陳希同于1998年7月31日被北京市高級人民法院以貪污罪、玩忽職守罪判處有期徒刑16年，贓物沒收上繳國庫。

　　這一時期的反腐實踐讓新的反腐指導思想和反腐方針理念呼之欲出。

　　中國改革開放的總設計師鄧小平在竭力倡導改革開放的同時，也從宏觀上明確了反腐敗工作的指導思想。他指出，“打擊經濟犯罪活動，我們說不搞運動，但是我們一定要說，這是一個長期的經常的斗爭”，“在整個改革開放過程中都要反腐敗”。根據這個長期性戰略，黨和國家一方面致力于長期性的法制、制度的改革和建設，一方面集中力量打擊突出的犯罪活動，遏制腐敗現象發展蔓延的勢頭，不斷取得階段性成果。

　　制度性反腐風起云涌

　　2002年11月，黨的十六大召開，形成了以胡錦濤為核心的新一代中央領導集體。確立了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉工作方針，懲治與預防腐敗的關系更加明確。

　　以黨的十六大召開為標志，黨和政府真正進入了制度反腐的階段。

　　隨著我國綜合國力的顯著增強，近年來的腐敗現象和腐敗行為也出現了一系列新的動向。

　　林喆認為，近年來腐敗的綜合特點包括，涉案區域及其官員的級別較高；貪腐數額越來越大，群蛀現象嚴重等。此外，還有買官賣官、官員賭博、裸官等較新腐敗形式。

　　“近年來腐敗現象的一大特點是，向兩頭發展：一方面是涉案人員級別升高、涉案金額增大、‘群蛀’現象嚴重，另一方面就是向基層滲透，向非領導干部的人員滲透�！绷謫凑f。

　　與之相對應的，是中央反腐敗政策的密集出臺。

　　“在很長的一段時期內，反腐在中國都是一個敏感的話題，這種狀況直到2003年才發生改變，因為在2003年《聯合國反腐敗公約》出臺了，中國很快加入到這個公約中。這樣一來，中國對國際社會就有所承諾，具體分為兩個階段，首先是懲治腐敗，其次是追逃貪官。此后，中國又陸續和一些國家簽訂了雙邊引渡條約�！绷謫凑f。

　　2004年被認為是反腐敗力度較大的一年。

　　“在這一年當中，中央陸續出臺了一系列重要舉措：首先是加強和改進了國有企業反腐倡廉的工作；其次是中紀委統一管理了派駐機構；第三是頒布了兩個條例，既《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨內監督條例》，此外還發出了《關于堅決制止借兩個條例學習培訓之名搞不正之風的通知》，因為前兩個條例剛剛發出，基層馬上就有借培訓班來獲利，所以中央趕緊制止這種不正之風；第四是確立了干部引咎辭職制度；第五是行政許可法的實施，國務院和地方組織取消和調整審批項目達到了1806項；第六就是中組部和中紀委組建了專門巡視機構，中紀委和監察部對56個派駐機構進行了統一管理；還有就是中紀委提出了新聞媒體應發揮監督作用和導向作用，另外，開始了領導干部家屬境外留學預備制度，所謂預備，就是要提前匯報。”林喆說。

　　到2005年，則開始進入了體系反腐敗階段。2005年1月3日，中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，作出建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的戰略決策，提出拓展從源頭上防治腐敗工作領域的要求。

　　“在2005年，整個依法治腐的步伐明顯加快，在這一年里，進行了幾項改革。首先是財政管理體制的改革，實現了‘收支兩條線’；其次是投資體系的改革，建立了政府投資責任制和責任追究制；再次是進行了干部選拔任用管理監督體制，推進了干部制度的改革，然后還實行了領導干部擬任人選的屬名推薦制和責任追究制；最后是進行了監督體系的改革。”林喆說。

　　除了縱向延伸外，反腐的制度建設還不斷橫向擴展。

　　中共北京市委黨校教授羅志敏認為，為了進一步深入開展治本抓源頭工作，中央紀委配合有關部門推進行政審批制度、財政管理體制、干部人事制度、司法體制和工作機制、投資體制、金融體制改革。積極實施和完善工程建設項目招標投標、經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓、產權交易、政府采購等制度。

　　此外，中央還堅決糾正損害群眾利益的不正之風，注意把涉及民生的突出問題納入治理內容。

　　羅志敏認為，中央堅決糾正損害群眾利益的不正之風，注意把涉及民生的突出問題納入治理內容，會同有關部門認真開展治理教育亂收費、糾正醫藥購銷和醫療服務中的不正之風、減輕農民負擔等工作；同時，針對損害群眾利益的新情況新問題，集中整治土地征用、房屋拆遷、企業改制、農民工工資支付、安全生產、環境保護、食品藥品安全、社�；�金管理等方面群眾反映強烈的問題，維護群眾的切身利益。

　　羅志敏評價說，中央嚴肅查處違反黨紀的案件，“保持查辦案件的強勁勢頭，重點查辦領導干部濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，查辦利用人事權、司法權、審批權、行政執法權謀取私利的案件，查辦官商勾結、為黑惡勢力充當‘保護傘’、嚴重侵害群眾利益的案件。特別是查處了陳良宇、杜世成、鄭筱萸等極少數高級干部嚴重違紀違法案件，表明我們黨反對腐敗的堅強決心和鮮明態度�！�

　　“從十六大提出十六字方針開始，再到《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中提出了‘以教育為基礎，以制度為關鍵，以監督為保障’；然后就是十七大提出的‘讓權力在陽光下運行’———可以看出我們黨已經找到了一條制度反腐新路�！绷謫凑f。本報記者 杜曉 本報實習生 蔣新軍