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“一廳式”討薪
政府啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制幫農(nóng)民工維權(quán)，是在傳統(tǒng)的法律渠道之外，嘗試提供一種行政上救濟(jì)，真正效果如何，也考驗(yàn)政府多部門(mén)的協(xié)作及行政執(zhí)行力
本刊特邀撰稿人/夏木(發(fā)自西安)
11月12日，位于西安市建工路的人力資源和社會(huì)保障大廈，來(lái)自江西的姜佳奎埋頭填著一份表單。
姜佳奎是來(lái)“告狀”的，2011年他在西安某建筑裝修公司做木工， 3萬(wàn)多元的工錢(qián)至今未拿到。幾天前，他從電視上看到，西安市12日正式啟動(dòng)由人社、建設(shè)、工商等多部門(mén)組成的聯(lián)動(dòng)小組，“一廳式”集中受理和處置拖欠農(nóng)民工工資案件，便請(qǐng)了假匆匆趕到了現(xiàn)場(chǎng)。
臨近年底，多個(gè)地方政府開(kāi)始啟動(dòng)“清欠行動(dòng)”，西安市亦啟動(dòng)了“一廳式”多部門(mén)聯(lián)合辦公機(jī)制，由政府出面，試圖幫助農(nóng)民工開(kāi)辟一條法律之外的救濟(jì)渠道。
討薪之難
2011年5月1日，《刑法修正案(八)》正式實(shí)施，明確了惡意欠薪入刑，被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為惡意欠薪的單位和個(gè)人最高將被處以七年有期徒刑。
9月10日，陜西省首例拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的案件在西安長(zhǎng)安區(qū)法院審結(jié)，根據(jù)已生效的判決書(shū)顯示，自2010年7月開(kāi)始，四川籍包工頭周輝鮮、周輝佳二人合伙承包了陜西中長(zhǎng)建筑有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中長(zhǎng)公司)承建的建筑工程。2011年10月，周輝鮮在領(lǐng)取40萬(wàn)元工程款后，并沒(méi)有支付農(nóng)民工工資，將錢(qián)償還周輝佳個(gè)人債務(wù)后逃匿。
二人逃匿后，工地?zé)o人管理，農(nóng)民工無(wú)法領(lǐng)到工資，先后多次集體到政府部門(mén)上訪。2012年1月，經(jīng)長(zhǎng)安區(qū)人力資源與社會(huì)保障局、中長(zhǎng)公司核查，周輝鮮、周輝佳共拖欠工人工資共計(jì)58萬(wàn)余元。在人社局的努力下，中長(zhǎng)公司先支付了工人被拖欠的工資。
2011年12月，周輝鮮在四川南江主動(dòng)投案。今年2月，周輝佳在江蘇吳江被抓獲。7月6日，二人因涉嫌拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪被長(zhǎng)安區(qū)檢察院提起公訴。近日，周輝鮮、周輝佳分別被一審判處有期徒刑1年6個(gè)月和2年，并各處罰金2萬(wàn)元。
“農(nóng)民工被欠薪的以建筑業(yè)居多�！笔嗄陙�(lái)一直堅(jiān)持為農(nóng)民工維權(quán)打官司的重慶籍律師周立太說(shuō)，包工頭拖欠農(nóng)民工工資，主要因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商或業(yè)主不按期按時(shí)、按合約支付工程款，導(dǎo)致包工頭的資金斷裂，進(jìn)而拖欠農(nóng)民工工資。
西安市勞動(dòng)保障監(jiān)察支隊(duì)副支隊(duì)長(zhǎng)閻杰亦證實(shí)了這一點(diǎn)，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前該支隊(duì)查辦的農(nóng)民工討薪案件數(shù)量最多的是建筑行業(yè)�！斑@是因?yàn)椋ㄖ袠I(yè)一般采取平時(shí)支付生活費(fèi)、年底一次性結(jié)清的工資支付方式。支付過(guò)程中一旦資金出問(wèn)題，工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，或者合同履行發(fā)生糾紛，就會(huì)影響到工程款及農(nóng)民工工資的支付�！�
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億人，其中從事建筑業(yè)的農(nóng)民工占總數(shù)的17.7%。而“被拖欠工資的外出農(nóng)民工主要集中在建筑業(yè)和制造業(yè)，建筑業(yè)農(nóng)民工被拖欠工資的占1.9%”。
聯(lián)動(dòng)機(jī)制
作為律師，周立太發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，農(nóng)民工很少通過(guò)仲裁或訴訟討薪，一般都是通過(guò)信訪。因?yàn)椤耙徊脙蓪彙痹V訟時(shí)間周期長(zhǎng)，且費(fèi)用高，官司打個(gè)一兩年，案子可能就涼了。而農(nóng)民工通過(guò)信訪或找領(lǐng)導(dǎo)，討薪效果則比較明顯。長(zhǎng)此以往，就形成惡性循環(huán)。
部分地方政府嘗試從行政渠道解決這一難題。以西安為例，早在2003年底，西安市政府就成立了市解決拖欠農(nóng)民工工資聯(lián)合接待處置小組，并從當(dāng)年年底開(kāi)始至春節(jié)前，實(shí)行多部門(mén)聯(lián)合辦公，幫助農(nóng)民工解決拖欠工資問(wèn)題。
“農(nóng)民工討薪不僅涉及人社部門(mén)，還牽扯到建設(shè)、工商等多個(gè)部門(mén)�！遍惤茉诮邮堋吨袊�(guó)新聞周刊》采訪時(shí)介紹，“實(shí)行多部門(mén)一廳式辦公前，各政府職能部門(mén)是分散的�！粡d式’辦公采取多部門(mén)聯(lián)合方式，容易形成合力，對(duì)農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題集中解決，效果比單一部門(mén)解決要好得多�！�
閻杰舉例說(shuō)，在農(nóng)民工投訴過(guò)程中，可以直接對(duì)案件進(jìn)行分類(lèi)。涉及到私人間的工程結(jié)算問(wèn)題，可以通過(guò)司法渠道，走法院“綠色通道”；如果證據(jù)不全，需要法律咨詢(xún)及援助，則由“法援中心”及工會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)疏導(dǎo)和解釋?zhuān)欢趧趧?dòng)監(jiān)察部門(mén)接手案件后，如果涉及到工程款問(wèn)題，可直接移交建委部門(mén)來(lái)處理；涉及到“惡意欠薪”，公安部門(mén)就直接參與調(diào)查；如果勞務(wù)公司是皮包公司，則會(huì)向工商部門(mén)通報(bào)。
“解剖每個(gè)具體案例，哪塊出問(wèn)題，就由哪個(gè)職能部門(mén)來(lái)解決。這樣，根據(jù)各個(gè)職能劃分后，辦案效率大大提高�！遍惤苷f(shuō)。
由于建筑行業(yè)的農(nóng)民工流動(dòng)性較大，農(nóng)民工自身的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)也較為淡薄，勞動(dòng)合同簽訂率也較低。上述被包工頭周輝鮮、周輝佳拖欠工資的農(nóng)民工多數(shù)未與其簽訂勞務(wù)合同。
據(jù)央視報(bào)道，中國(guó)80%以上的農(nóng)民工在中小企業(yè)和房地產(chǎn)建筑企業(yè)里務(wù)工，而建筑企業(yè)超七成工人并沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同。
這就導(dǎo)致了勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)調(diào)查取證困難。閻杰說(shuō)，“農(nóng)民工在投訴時(shí)往往不能提供有效的證據(jù)，比如勞務(wù)企業(yè)的工牌、與其簽訂的勞動(dòng)合同等。而沒(méi)有有效證據(jù)，很難立案�！�
再者，勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)一般只有監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)，不具有偵查權(quán)。如果勞務(wù)公司是皮包公司，監(jiān)察部門(mén)無(wú)法在注冊(cè)地點(diǎn)找到該公司，無(wú)法進(jìn)入下一執(zhí)法環(huán)節(jié)。
為此，西安市開(kāi)始嘗試由市人社局牽頭，從市建委、市公安局、市司法局、市工商局以及市中級(jí)人民法院、市總工會(huì)等部門(mén)抽調(diào)人員，組成投訴舉報(bào)受理中心，集中受理和處置拖欠農(nóng)民工工資案件。
除了多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，西安市也進(jìn)行了其他探索。2007年，西安市政府出臺(tái)《農(nóng)民工工資保障辦法》，要求建設(shè)單位在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)之前，必須預(yù)存工資保證金，一旦發(fā)生農(nóng)民工工資被拖欠，政府可從工資保證金中先予墊付。
西安市人社局提供的數(shù)據(jù)顯示，目前西安已有1236個(gè)建筑施工項(xiàng)目納入保證金制度監(jiān)管，累計(jì)預(yù)存農(nóng)民工工資支付保證金4.12億元。
“這有望從源頭上治理欠薪，形成長(zhǎng)效機(jī)制�！� 閻杰說(shuō)，去年西安市又出臺(tái)了調(diào)整保證金預(yù)存比例的鼓勵(lì)性措施，即企業(yè)若連續(xù)三年未發(fā)生拖欠，工資保證金預(yù)存比例可適當(dāng)下調(diào)。之后，政府對(duì)預(yù)存的保證金也將予以返還。2012年共辦理了74個(gè)項(xiàng)目的保證金返還手續(xù)，涉及金額2523萬(wàn)元。
堵漏與合作
盡管政府部門(mén)在不同時(shí)期對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益維護(hù)逐步提高，緩解了社會(huì)矛盾，降低了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但還存在一些問(wèn)題。
近幾年，隨著政府出臺(tái)針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控政策，加上整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，部分地區(qū)發(fā)生了房屋銷(xiāo)售狀況不佳，當(dāng)?shù)亟ㄖ袠I(yè)欠薪現(xiàn)象又有抬頭。長(zhǎng)期在一線從事勞動(dòng)監(jiān)察工作的閻杰指出，資金一旦無(wú)法及時(shí)回籠或發(fā)生斷裂，開(kāi)發(fā)商沒(méi)錢(qián)給建筑企業(yè)，建筑企業(yè)繼而無(wú)資金支付材料費(fèi)及農(nóng)民工工資，欠薪案件必然增多。
建筑行業(yè)的管理漏洞同樣會(huì)帶來(lái)隱患。閻杰說(shuō)，建筑工程總包方往往進(jìn)行層層分包，有些甚至分包給無(wú)資質(zhì)的建筑工隊(duì)或勞務(wù)公司。
“有些勞務(wù)公司注冊(cè)資金很少，只有幾十萬(wàn)，但其承包的工程可能動(dòng)輒幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)，甚至上億。為拿到合同，他們多以低價(jià)競(jìng)標(biāo)，在施工的過(guò)程中不斷與總包方討價(jià)還價(jià)，工程質(zhì)量也就無(wú)從保證。
在上述陜西首例拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬案中，包工頭拖欠農(nóng)民工工資，就是為了償還承包工程時(shí)向親戚所借的50多萬(wàn)元。
周立太認(rèn)為，“現(xiàn)行法律嚴(yán)禁建筑行業(yè)非法轉(zhuǎn)包、分包或掛靠。而現(xiàn)實(shí)情況多數(shù)建筑施工項(xiàng)目存在這類(lèi)問(wèn)題�；蛘甙ゎ^沒(méi)有資質(zhì)，掛靠在其他公司，承包大型的工程�！�
讓政府“頭疼”的還有“惡意討薪”現(xiàn)象。閻杰幾年前辦過(guò)一個(gè)案子，當(dāng)時(shí)有30多人到陜西省政府上訪討薪，他們把人領(lǐng)到建筑工地后發(fā)現(xiàn)，真正干活的農(nóng)民工只有一個(gè)，其余全是包工頭，開(kāi)的都是高檔名車(chē)。
“在結(jié)算過(guò)程中發(fā)生工程質(zhì)量問(wèn)題，或者在工程款上發(fā)生糾紛，有的包工頭即使有能力給農(nóng)民工發(fā)工資，也會(huì)故意不發(fā)，告訴工人們是建筑公司不結(jié)算完工程款，并煽動(dòng)農(nóng)民工，甚至雇傭社會(huì)閑散人員到政府上訪�！� 閻杰說(shuō)。
對(duì)此，周立太指出，需要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)民工工資與工程款。“經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，包工頭欠農(nóng)民工工資不多，但開(kāi)發(fā)商欠包工頭或勞務(wù)公司的工程款數(shù)量較大。一些包工頭就利用農(nóng)民工來(lái)鬧事，造成不良的社會(huì)影響�！�
閻杰向《中國(guó)新聞周刊》表示，正在召開(kāi)的中共十八大，再次強(qiáng)調(diào)了政府維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重要性，希望國(guó)家在政策法規(guī)設(shè)計(jì)上能有更多動(dòng)作或更細(xì)規(guī)定。比如，許多建筑企業(yè)只有牌子及相關(guān)資質(zhì)，沒(méi)有工人，通過(guò)勞務(wù)企業(yè)承包，從而回避掉與農(nóng)民工的勞動(dòng)關(guān)系。一旦發(fā)生拖欠，監(jiān)察部門(mén)只能找到勞務(wù)企業(yè)，而勞務(wù)企業(yè)往往進(jìn)入門(mén)檻很低，并無(wú)能力支付農(nóng)民工工資，就造成執(zhí)行難�！叭绻ㄖ偘髽I(yè)不配合，我們也沒(méi)辦法�！�
“現(xiàn)行法律下，只有多部門(mén)形成合力，對(duì)被欠薪農(nóng)民工的救助才能落到實(shí)處。”閻杰說(shuō)。
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