2025年3月3日，最高人民法院發布首批涉市場準入行政訴訟十大典型案例。為便于社會各界了解典型案例及人民法院依法保護企業市場準入合法權益工作情況，最高人民法院行政審判庭負責人回答了記者提問。

　　1.請介紹一下發布這批典型案例的主要考慮和近年來人民法院審理市場準入類行政案件的總體情況。

　　答：黨的十八大以來，黨中央、國務院對實行統一的市場準入制度作出一系列重要部署。黨的二十大報告明確指出，市場準入制度是市場經濟的基礎制度之一，實行統一的市場準入制度是建設全國統一大市場的重要任務。黨的二十屆三中全會進一步要求，推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通。近期，習近平總書記在中央經濟工作會議上強調，要開展規范涉企執法專項行動，制定全國統一大市場建設指引；擴大高水平對外開放，穩外貿、穩外資，持續打造“投資中國”品牌。在民營企業座談會上強調，要強化執法監督，集中整治不當行政行為，切實依法保護民營企業和民營企業家合法權益。實踐中，從人民法院審理的部分涉市場準入行政爭議能夠看出，市場管理主體、經營主體不同程度存在權利保護意識不強、規則認知度不高、市場監管重實體輕程序等問題。近年來，市場準入類行政案件數量整體變化態勢較為穩定。近三年分別是19419件、20690件、17771件，占全部一審行政案件數的6.6%、6.77%、6.12%。為認真貫徹黨中央要求和習近平總書記的重要指示，更好地發揮人民法院維護保障市場準入領域公平正義的司法職能，我們遴選發布這批典型案例，具體考慮是：

　　一是案例示范，突出規則引領。通過發布一系列典型案例，發揮一定的示范效應，不僅有助于促進類案同判、統一法律適用，也有助于提高各類市場參與者的維權意識和行政機關依法行政意識，形成“個案裁判——規則提煉——類案約束”的良性循環，為加快建設全國統一大市場提供案例支持。

　　二是行為糾偏，督促規范執法。從現實情況看，黨中央、國務院多次強調要嚴格執行統一的市場準入制度，但個別地方仍不同程度地存在地方保護、變相設置準入障礙、行政執法力度和標準不統一等問題。發布典型案例，很大程度上是通過指明一些地方增設市場準入限制條件等行為的違法性，倒逼行政機關糾正各種不當行為，提高行政管理和行政執法水平。

　　三是保護權益，激發市場活力。市場準入是經營主體開展經營、參與競爭的起點，關系到經營主體是否有資格進入市場、能否公平參與市場競爭。發布典型案例，能夠彰顯人民法院統一市場準入裁判規則力度、服務和保障統一大市場建設的理念和決心。借助一樁樁鮮活案例，有助于全社會更加重視對經營主體各項具體權益的維護，提高經營主體對法治化營商環境的期待，促進各類經營主體平等參與競爭，不斷激發市場活力。

　　2.如何理解市場準入領域的“信賴利益”？

　　答：信賴利益是公民、法人和其他組織基于對行政機關相關行為合法性、有效性的信賴，由此付出投入等所形成的利益，這種利益依法受到保護。在市場準入領域，行政機關對經營主體的入市審核和監督管理，同樣可能產生信賴利益保護問題。本次發布的“案例一”即涉及信賴利益。該案中，企業已根據審批局前期同意建設液化石油氣充裝項目的核準意見開工建設，而當申請辦理經營許可證時，審批局又以不符合發展規劃為由不予辦理，此種做法使企業對項目開發的合理期待落空并由此產生信賴利益保護問題。行政機關不僅要對不予審批作出合理解釋，而且需考量對企業投入等損失的補償，不能“一拒了之”；即便后期確有無法推進項目建設的客觀原因，也不可免除相關行政機關的補償甚至賠償責任。人民法院據此撤銷了被訴告知書，保護了企業合法權益。由此可見，信賴利益保護事關政府信用、市場穩定和社會公平。統一開放的市場不僅需要經營者誠實守信，更需要管理者加強政務誠信建設。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》要求，行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。

　　3.如何看待市場準入領域的“程序正當”？

　　答：程序正當，指行政機關實施行政管理，要嚴格遵循法定程序，依法公開，依法聽取意見，依法保障公民、法人和其他組織的知情權、參與權和救濟權等。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》將“程序正當”規定為依法行政的基本要求，“程序正當”也是行政法最重要的原則之一。市場準入領域的程序正當是確保經營主體被平等對待、公平入市，體現政務公開、遵規守序的基礎，只有通過程序正義才能更好維護實體正義。本次發布的案例中有三個案件突出反映了程序公正的價值：如“案例二”，涉及農民專業合作社的法定代表人變更登記，農民專業合作社法規定了變更法定代表人需經過“百分之三十以上的成員提議”“二十日內召開臨時成員大會”并向全體成員送達開會通知等程序，市監局以申請人的申請材料不能證明經過上述程序為由不予登記，人民法院予以支持；又如“案例八”，涉及網吧法定代表人變更登記，因文體局未能依照《行政許可法》《互聯網上網服務營業場所管理條例》的相關規定，提供證據證明其曾向申請人核實情況、要求補正材料，未保障申請人的陳述、申辯權利，有違正當程序，故法院判決撤銷了涉案《不予行政許可通知書》；再如“案例九”，涉及外國資本進入中國金融市場的法定程序，國家發展和改革委員會、商務部聯合發布的《市場準入負面清單(2022年版)》和地方法規明確規定了申請融資租賃業務范圍變更登記的前置程序，系須由金融監管部門先行審批，人民法院對涉案外商投資企業未經此程序而訴請撤銷市監局告知行為的訴求不予支持。上述案例看似個案，實則反映出實踐中一些經營者、市場管理者重實體、輕程序現象。人民法院有必要通過個案引導各方當事人重視程序價值，規范執法流程，切實保障經營主體合法權益。

　　4.如何理解市場準入領域的“非禁即入”原則？

　　答：“非禁即入”原則，指在法律沒有明確禁止的領域，企業和個人可以自由地進入并開展活動。它是市場準入領域應當遵循的重要原則，其本質要求在于通過負面清單的形式，將市場準入領域的禁止和許可事項明確劃定范圍，對屬于范圍以外領域的事項，交由市場主體自主決策，依法平等進入。相關負面清單需“精簡必要”。本次發布的“案例三”涉及“非禁即入”原則。該案中，針對商務局審批同意集體所有制的某鎮農機加油站遷址建設的行為，原告興某加油站作為利害關系方，除對選址提出異議外，還強調農機加油站系集體企業，其成品油零售批準證書依法應予吊銷。人民法院圍繞“非禁即入”原則作出分析，強調該領域應當秉持非歧視理念，在沒有法律規定審批機關需審查申請人的企業性質，以及除全民所有制企業外的其他企業不具有申請成品油零售許可的資格條件的情況下，判決駁回了原告訴訟請求。由此可見，對公民、法人或其他組織而言，“法無禁止即可為”；對行政機關而言，“法無授權不可為”。落實“非禁即入”原則，對包括民營企業、集體所有制企業在內的不同所有制企業給予平等保護，才能打破各種觀念束縛和隱性壁壘，更好地激發市場活力。

　　5.如何理解行政訴訟中的“規范性文件一并審查”？

　　答：規范性文件一并審查制度是2015年5月1日施行的修改后的行政訴訟法確立的。該法第53條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。”規范性文件是政府調控經濟的重要手段，實踐中，市場準入領域中很多痛點、堵點源于地方政府及其部門的“紅頭文件”，將其納入司法審查有利于從面上糾正不當行政行為，確保法律適用的統一。此次發布的“案例六”涉及一并審查規范性文件。該案中，企業對住建局作出的取消其預拌混凝土材料登記、半年內不得再次申報、將其列入暫停承接業務企業名單內容的處理決定不服，訴請法院撤銷的同時一并審查《昆山市房屋建筑和市政基礎設施工程材料登記管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。法院經過審查，指出《暫行辦法》超出《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理辦法》，設定諸多法外限制條件，不得作為涉案決定的合法性依據，判決支持了原告訴求，同時向住建局發出司法建議，該局接受并撤銷了《暫行辦法》。規范性文件一并審查的社會影響面更廣、預防與化解行政爭議的力度更大，需要行政審判法官更加關注。國務院頒布的《優化營商環境條例》明確規定，沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的，行政規范性文件不得減損經營主體合法權益或者增加其義務，不得設置市場準入和退出條件，不得干預經營主體正常生產經營活動。

　　6.如何從行政訴訟角度看待外國企業權益保護？

　　答：要更好統籌國內國際兩個大局，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，就必須扎實推進高水平對外開放。外國企業在華權益，通過直接在中國境內設立外商投資企業或者向中國企業轉讓品牌、技術等方式體現。行政訴訟法第99條規定了外國公民、組織在中國進行行政訴訟，與中國公民、組織享有同等訴訟權利義務，同時也規定了外國法院對中國公民、組織加以限制的對等原則。本次發布的“案例十”涉及外國企業權益保護。在該案中，市監局對日本萬某宮公司有關湖南某互動娛樂公司變更企業名稱為“萬某宮(湖南)娛樂有限公司”的投訴，作出被訴行政裁決書，確認構成侵權，責令侵權人限期改正。侵權人隨后訴請撤銷上述裁決書，人民法院判決駁回其訴訟請求。該案的判決有利于引導企業遵規守法、誠信經營，彰顯了中國法院平等保護外國企業在華合法權益的決心與實效。2024年，國務院辦公廳發布了《扎實推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》，明確提出擴大市場準入，提高外商投資自由化水平和行政執法科學化水平，及時糾正不規范的行政執法行為。人民法院要積極履行行政審判職責，依法監督行政機關平等對待中外企業，為各類涉外企業在華的投資、品牌、技術等合法權益提供高效公正的司法保障，穩定其市場預期，提升其投資信心和積極性，提高中國司法的國際聲譽，為經濟社會高質量發展爭取良好的外部環境。