(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
越來越多的職能部門脫離地方政府的序列，實(shí)行垂直管理，以加強(qiáng)對地方的監(jiān)督與執(zhí)法。但如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰，僅僅依靠督察制度，并不足以確保政令暢通和法令統(tǒng)一
督察和直管，成為2006年下半年中國行政體制改革的一個熱詞。
就在環(huán)保督察們紛紛“外放”履任之際，國土資源部部長孫文盛新添了“國家土地總督察”的頭銜。派駐地方的9大土地督察局開始組建，國土資源部新聞局人士對本刊表示，今年年底之前，9大土地督察局都會組建完畢。
幾乎同時，建設(shè)部正式啟動了城市規(guī)劃督察試點(diǎn)，南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6座城市迎來了來自建設(shè)部的首批城市規(guī)劃督察員。
在督察上崗的同時，另一制度變化——垂直管理，也波及到越來越多的部門。
“這預(yù)示著中央政府正在以一種新的方式調(diào)整中央和地方的關(guān)系�！眹倚姓䦟W(xué)院教授汪玉凱對本刊記者說。
央地博弈
11月15日，國家統(tǒng)計(jì)局新任局長謝伏瞻參加了北京市大興區(qū)統(tǒng)計(jì)局基層統(tǒng)計(jì)所揭牌儀式。謝在會上表示，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理是保證統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的重要舉措。
北京計(jì)劃在2006年底之前實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)科室從鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離，成立隸屬于區(qū)縣一級統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)所，從而在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理。
在更高的層級，2006年初，原屬各省、自治區(qū)、直轄市的三大調(diào)查隊(duì)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)，合并成為國家統(tǒng)計(jì)局各地方調(diào)查總隊(duì)。
這些動作與謝伏瞻的話再次顯示，統(tǒng)計(jì)的垂直管理將是改革的目標(biāo)。
在大多數(shù)領(lǐng)域，中國一直實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理體制，其關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)和平衡中央和地方的關(guān)系。
中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出，中央政府中沒有設(shè)置地方政府的主管部門，而且省、自治區(qū)、直轄市的行政地位與中央政府各部門處于同一等級，甚至在某種意義上省級地方政府首長的行政等級還高于中央部門首長的行政等級。這種體制不利于中央的政令暢通。
在大部分政府職能部門，長期以來是實(shí)行地方政府和上級部門“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，也就是主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”，而地方政府管“人、財(cái)、物”�！半p重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，地方政府存在以“人、財(cái)、物”權(quán)影響職能部門“事權(quán)”的操作空間，容易損害國家政策的權(quán)威性、統(tǒng)一性。
《望新聞周刊》文章稱，近10年來，相對于“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強(qiáng)的趨勢。已經(jīng)實(shí)行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門，其主要目的都在于強(qiáng)調(diào)通過保持人事、財(cái)務(wù)的獨(dú)立，使其下級部門擺脫地方政府的干預(yù)，加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。
這些改革的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)在于在中央和地方間尋找適宜的權(quán)力平衡和制約，以及在“條”與“塊”之間尋求最佳權(quán)力組合。
熊文釗指出，新中國成立以來，中國數(shù)次調(diào)整中央和地方的關(guān)系，在集權(quán)與放權(quán)之間經(jīng)歷了“三收三放”的循環(huán)，根據(jù)當(dāng)時的形勢尋求最合理的“央地關(guān)系”安排。
另一位學(xué)者辛向陽的研究指出，改革開放后的中國騰飛很大程度是從放權(quán)開始的。1980年，鄧小平在中共中央政治局常委會上指出：“政治體制改革，包括黨政分開和權(quán)力下放�！�
辛向陽在他的《百年博弈》一書中提出，80年代以后的主要趨勢是放權(quán)。從1980年的財(cái)稅權(quán)下放，到1982年的部分立法權(quán)下放，再到1984年的投資決策權(quán)下放，分權(quán)是改革中央和地方關(guān)系的總方向和總趨勢。
這一變化的后果是地方經(jīng)濟(jì)的活躍帶動整個中國經(jīng)濟(jì)的繁榮。但也不可避免帶來一些負(fù)效應(yīng)。辛向陽引述美國學(xué)者威廉·奧費(fèi)霍爾特的話說，“北京已允許把更多的主動權(quán)交給各省，中央政府在國民收入中所占的比例驚人地減少了，其結(jié)果是，北京可能不再能夠把它的政府，包括改革方面的一些政策，強(qiáng)加于許多省份�！�
更大的后果是地方保護(hù)主義的興起。市場地方保護(hù)主義、執(zhí)法地方保護(hù)主義甚至司法地方保護(hù)主義的盛行，不僅削弱了中央的調(diào)控能力，也損害了統(tǒng)一法治和統(tǒng)一市場。
在新的形勢下，如何重構(gòu)中央和地方關(guān)系，如何在不損害地方事權(quán)和積極性的同時，確保中央的政令暢通和法度統(tǒng)一，成為一個新的課題。
1994年開始的分稅制改革，是中央和地方關(guān)系的重要分水嶺。楊鳳春說，“分稅制的初衷即為集中財(cái)力到中央。”在分稅制實(shí)施后的當(dāng)年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例由上年的22%急升至56%，中央對全國的宏觀調(diào)控能力空前加強(qiáng)。
90年代初開始的經(jīng)濟(jì)過熱，以及繼之而來的亞洲金融危機(jī)，促使中央政府更加認(rèn)識到確保政令暢通和法令統(tǒng)一的難度和必要，遂從體制上著手加強(qiáng)對全國的宏觀調(diào)控能力和監(jiān)督能力。
1993年7月10日起，10個中央督察組由北京出發(fā)分赴20個省市自治區(qū)，督察中央政令的實(shí)行。辛向陽評述說，督察組成員不僅來自國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委等經(jīng)濟(jì)部門，還有中組部的人員，無論是規(guī)模之龐大還是陣勢之完整，均為前所未有。
自此之后，到2006年9月國家發(fā)改委、國土資源部、國家環(huán)�？偩值�8個部委組成的督察組分赴12個省區(qū)清查“億元項(xiàng)目”，每逢重大政令出臺，宏觀調(diào)控或是出現(xiàn)重大事故或問題，督察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。
這些“御使”雖然持有“尚方寶劍”，但多是執(zhí)行某項(xiàng)特殊使命，檢查組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練的應(yīng)對之策。
“垂直”風(fēng)起
相形于“督察組”這樣的臨時性督察措施，更為制度性的監(jiān)督體制開始構(gòu)建。
設(shè)立各類監(jiān)察體制的著力點(diǎn)，均在于打破既有行政區(qū)域格局，排除地方對監(jiān)督調(diào)控的干預(yù)。其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)域與垂直管理，是兩個最引人注目的變革方向。
這種變革，首先是從經(jīng)濟(jì)和市場監(jiān)管部門開始的。
1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行，加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控能力，以擺脫地方政府對金融業(yè)務(wù)的干預(yù)。此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門均仿此例而設(shè)。
而在垂直管理方面的一個重要開端，是1999年黨中央國務(wù)院決定改革工商行政管理體制，省級以下機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。
繼而，2000年，省級以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)行垂直管理。
2000年6月，國家藥監(jiān)局開始建立省以下垂直管理體制。
2004年3月，國家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)管理體制改革，其中最重要的一點(diǎn)在于實(shí)行垂直管理，“各級調(diào)查隊(duì)成為國家統(tǒng)計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國家統(tǒng)計(jì)局布置的各項(xiàng)調(diào)查任務(wù)，向國家統(tǒng)計(jì)局獨(dú)立上報(bào)調(diào)查結(jié)果。”
同年，國家對省以下土地部門實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級國土部門。
楊鳳春在接受記者采訪時數(shù)了數(shù)說，“迄今垂直管理的‘條’大概有13個�！倍鴮�(shí)際上，被討論和呼吁的“直管”領(lǐng)域，比已經(jīng)實(shí)行的更為廣泛和深入。
從最開始的工商、稅務(wù)、煙草、鹽業(yè)、海關(guān)等市場和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門，到國土、環(huán)保等宏觀調(diào)控部門，甚至更進(jìn)一步到紀(jì)檢、法院。幾乎所有重要的執(zhí)法部門，都已經(jīng)或正在討論從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。
在國家環(huán)�？偩衷O(shè)立5大環(huán)保督查中心之前，2005年1月，國家環(huán)保總局副局長潘岳明確表示：環(huán)保部門垂直管理“是早晚的事”。
同時，在國家審計(jì)署審計(jì)長李金華表示垂直管理目前尚無可能的情況下，審計(jì)直管的呼聲仍未曾稍息。
而在司法領(lǐng)域，被討論最多的方案，一是法院的垂直管理，二是在分設(shè)地方法院和中央法院，由后者受理跨省區(qū)案件和部分上訴案件，以減少地方對司法的干擾。
這種垂直管理，和一直以來“雙重管理”的區(qū)別在于，汪玉凱說，“主要在于人事和財(cái)務(wù)不受地方控制�！�
但“垂直管理”可能對現(xiàn)有體制動大手術(shù)，并損害地方政府機(jī)構(gòu)與權(quán)力配置，阻力較大。在地方政府之上設(shè)立跨區(qū)域監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是當(dāng)下更為現(xiàn)實(shí)和漸進(jìn)的選擇。
對于這種趨勢，外電多解讀為“中央收權(quán)”的趨勢，他們擔(dān)心這種變革再度陷入“集權(quán)放權(quán)”的歷史循環(huán)之中。
但是，當(dāng)前的變化較之既往至少有兩點(diǎn)不同，其一是變革的方向是有放有收。辛向陽的研究指出，改革開放以來的主要趨勢是放權(quán)，尤其是經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限的下放。但另一方面，調(diào)控、監(jiān)督、執(zhí)法和司法的權(quán)限有集中和統(tǒng)一的趨勢，以確保中央的宏觀調(diào)控與法令、政令統(tǒng)一。其二是中央和地方關(guān)系由非制度化逐漸演變?yōu)橹贫然{(diào)整，原來的調(diào)整更多通過政治號召和政策制定來實(shí)現(xiàn)，而新時期更多通過修改法令或調(diào)整體制架構(gòu)來進(jìn)行。
權(quán)力邊界尚待清晰
“中央和省對下實(shí)行垂直管理，包括現(xiàn)在的督察制度，主要是為了遏制一直以來有擴(kuò)大傾向的地方保護(hù)主義�！睂W(xué)者喻希來說。
楊鳳春說，“垂直管理，加強(qiáng)對‘條’的直接控制，是從90年代開始中央對地方進(jìn)行調(diào)控的一種非常重要的手段。但是，學(xué)者們既擔(dān)心再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，也對中央部門對地方事權(quán)的過度干預(yù)懷有警惕。
有過基層官員經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者李昌平即指出，如果沒有一個整體設(shè)計(jì)，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡，他擔(dān)心的趨勢是“地方政府日漸空殼化”。一些評論與擔(dān)心，眾多部門的垂直管理，可能損害地方政府的機(jī)構(gòu)和職權(quán)完整性。
目前，一方面是越來越多的部門垂直管理，一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設(shè)立，一些區(qū)域中心城市，如上海、廣州、成都等，已云集了銀監(jiān)、證監(jiān)、審計(jì)、環(huán)保、國土等來自不同部門的大區(qū)機(jī)構(gòu)，隱隱超然于省區(qū)之上。他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)“到位不越位”，是地方政府最為關(guān)心的事。
當(dāng)然，這個所謂的“大區(qū)”與1949年設(shè)立的“大行政區(qū)制”并不相類，當(dāng)時的6大區(qū)作為地方一級政府，有權(quán)代表中央政府管理和處理所轄省、市、自治區(qū)的事務(wù)，直至1954年撤銷。
但一些學(xué)者仍然擔(dān)憂“大區(qū)”實(shí)體化的傾向。喻希來向記者表示，漢代的刺史本身即為督察，并不具有完全的實(shí)權(quán)，開始往往是由小官來擔(dān)任。但后來，這一督察權(quán)力日漸坐實(shí)，由此成為新的一個層級�！按髤^(qū)督察局要是有實(shí)權(quán)的話就有些類似于大區(qū)。”
可資為鑒的另一個案例是“地區(qū)行署”到地級市的演進(jìn)。熊文釗的研究表明，建國之初的地區(qū)行政公署，僅是省政府的派出機(jī)關(guān)，對轄區(qū)內(nèi)各縣(市)政府工作進(jìn)行督導(dǎo)指揮，但其后幾經(jīng)演變，現(xiàn)在已成為中國行政層級中的“地級市”。
無論是督察的角色尷尬，還是對中央部門越權(quán)之憂，均來自于中央和地方權(quán)力邊界不明。
中國政法大學(xué)教授李曙光說，如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰，政府與市場的權(quán)力邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府，僅僅依靠督察制度，尚不能解決地方政府違規(guī)違法的問題。
辛向陽研究指出，中央和地方的關(guān)系，雖然在憲法等法律中有規(guī)定，但頗為模糊。中央和地方的利益關(guān)系，更多不是通過法律界定，而是通過政策文件甚至一事一議的“討價(jià)還價(jià)”來調(diào)整。在這種背景下，地方政府對中央法令“一言九‘頂’”，中央部門對地方事務(wù)的過度干預(yù)，都難以在制度上避免。
(來源：《中國新聞周刊》；何忠洲 唐建光）
