由于在房價、環保、煤礦安全監管等問題上,出現了中央政令出不了中南海的現象,“垂直管理”如今是一個很熱門的改革思路。一份民意調查表明,公眾中有高達85.9%的人認為,在當前的形勢下,中央應強化“垂直管理”。(《中國青年報》2006年11月20日)似乎“垂直管理”就是一條濟世良方,萬應靈藥。但最近接連爆出的鄭筱萸案和邱曉華案,卻對這種思路敲響了警鐘。
先來看邱曉華案。邱曉華任國家統計局局長后,曾為了防止地方統計數據造假,努力推動統計調查隊伍管理體制改革,建立直屬于國家統計局的統計調查隊。但在他高調改革的同時,卻又給省以下改革定了基本調子,即省以下基本維持現狀。結果是上改下不改、換湯不換藥,基層隊員被當頭澆了一盆涼水。而他代表統計局提供的一些“美好”數據,也受到了廣泛質疑。
而鄭筱萸案就更典型了。鄭筱萸1998年就任藥監局局長,先將權力大規模集中,啟動藥監局藥品監督管理體制改革方案,實行省以下藥品監督管理系統垂直管理。從機構設置上、技術機構設置、機構管理、編制及干部管理、財務經費管理等,審批權限上收到省一級。接著又推行企業優良制造規范(GMP)認證,并統一藥品國家標準,即“地標”升“國標”。
權力一統后,接下來,就開始修改游戲規則了。修訂《藥品管理法實施辦法》(修訂),將原來的“生產”,改為“上市銷售”,一藥多名的生存空間由此而來。對藥品審批程序進行改動,將原來從專家庫中隨機遴選專家參加審評,改為內審,審評人員的位置相對固定。
尋租的通道打開了,金錢自然就滾滾而來。拿生產批號,“有錢就批得快,沒有錢就等吧。不說不合格,也不說缺材料,反正就是這樣耗著。”某醫藥公司的老總說;出“新”藥,藥監局一年能批一萬多種,“批號越多,藥監局收的錢也越多,不但起不到監督的作用,反而鼓勵企業不去創新。”一位醫藥專家說;GMP認證,“沒有錢,即使合格的企業也拿不到GMP證書,企業為了生存,只能用錢進行交易,而對一些不合格的企業,更是有機可乘。”某醫藥公司工作人員說;“地標”升“國標”,“上交到省里是每個藥品要交1萬元,想拿到國家標準,必須上交20萬~50萬元不等的費用,才能完成這個過程。”知情人說,有一個省就賣出了1000個批文。
結果,就是齊二藥假藥事件、欣弗劣藥事件等接連發生的震動社會的藥品傷害事件了,數以萬計的受害者還在苦苦找尋著公正。
為了解決當年因藥監地方分權造成亂局而進行的藥監垂直管理改革,就這么種下龍種,收獲跳蚤。極其迅速地走向了其良好初衷的反面,造成了更大的亂局。
若不能真正束縛住權力本身,任何權力都是靠不住的。鄭筱萸案和邱曉華案,不過是又一次告訴了我們這個現代政治常識而已。不論何時何地,權力的天生屬性都是一樣的,分到地方的權力可能被貪腐勢力收買,垂直到中央的權力,也可能被貪腐勢力收買。唯一的不同,只是價格可能更貴些。因為地方分權好歹還有兩個婆婆管著,地方“塊”上的婆婆和中央“條”上的婆婆,顧忌還大一點。而垂直管理,權力集于一端,持權柄者就越發地好操弄,尋租更便捷了。
當然,我并不是想在這里討論地方分權和垂直管理誰優誰劣。真正的問題是,為什么非要讓公眾在地方分權和垂直管理這兩種選擇之間打轉轉呢?我們改革思路為什么就不能在束縛權力本身上多下工夫呢?加強像兩會這樣的代議制機構的權力,加強輿論監督,加強司法審判獨立……讓民意能暢通且理性的表達,把公權力這頭怪獸關進“籠子”里。(樂毅)