抓緊物權(quán)法配套，可以使保護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)這一最大民生加快落實(shí)
今年3月，十屆全國人大五次會(huì)議高票通過物權(quán)法，被認(rèn)為是中國市場經(jīng)濟(jì)改革、中國特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)程中的重要成果。在高票通過的同時(shí)，一些全國人大代表、法學(xué)專家建議，物權(quán)法的相關(guān)配套法規(guī)應(yīng)盡快出臺(tái)。
此前，全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾多次指出，物權(quán)法盡管是規(guī)范物權(quán)的基本法律，但并非物權(quán)法律體系的全部。在物權(quán)法通過之后，法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人又指出，要貫徹實(shí)施好物權(quán)法，須抓緊制定或修改配套的法律法規(guī)。
專家解釋，正如物權(quán)法將憲法有關(guān)原則和精神進(jìn)一步具體化一樣，作為基本法律的物權(quán)法自身也需要制定或修改一系列的下位法即相關(guān)配套的法律法規(guī)的支持和豐富，將其較原則性的法律條文具體落實(shí)。
此一配套進(jìn)程已經(jīng)開始。最高人民法院院長肖揚(yáng)日前表示，物權(quán)法頒布實(shí)施后，最高人民法院將適時(shí)制定相關(guān)司法解釋，為準(zhǔn)確司法提供依據(jù)。
全國人大法律委委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明教授、中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新教授對《瞭望》新聞周刊詳解了物權(quán)法如何配套實(shí)施的內(nèi)容。
盡快制定國有資產(chǎn)管理和保護(hù)的法律
物權(quán)法的亮點(diǎn)之一就是特別注意保護(hù)國有資產(chǎn)。在物權(quán)法審議和討論過程中，曾有人建議應(yīng)先制訂國有資產(chǎn)保護(hù)法，再制訂物權(quán)法。王利明說，這個(gè)看法不能成立，因?yàn)槲餀?quán)法是基本法，它確立了物權(quán)的基本規(guī)則，比如物權(quán)的范圍、保護(hù)等，其中包括國有財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。所以，應(yīng)先制訂作為基本法的物權(quán)法，然后再制訂具體保護(hù)各種不同類別物權(quán)的單行法律。
從已經(jīng)頒布的物權(quán)法內(nèi)容來看，王利明說，對保護(hù)國有資產(chǎn)的規(guī)定是比較充實(shí)的，比如確認(rèn)了國家所有權(quán)的范圍，確認(rèn)了國家所有權(quán)的專有原則，確認(rèn)了國家所有權(quán)的保護(hù)方法，確認(rèn)了國有財(cái)產(chǎn)和民有財(cái)產(chǎn)發(fā)生糾紛后確權(quán)的規(guī)則。
王利明認(rèn)為，盡管這些方面已經(jīng)規(guī)定得比較完備，但還是不夠的，還需要盡快制訂國有資產(chǎn)管理和保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，將物權(quán)法保護(hù)國有資產(chǎn)的規(guī)定具體落實(shí)。依據(jù)不同情形，具體追究企業(yè)相關(guān)主管人員的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
盡快制定不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記法
不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是物權(quán)法體系中典型的配套空間。物權(quán)法第十條明確規(guī)定，“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，同時(shí)又規(guī)定，統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。
我國目前不動(dòng)產(chǎn)登記體系是相當(dāng)分散的，各個(gè)相關(guān)政府部門根據(jù)其職能不同，而分別行使其登記的職權(quán)。楊立新稱，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度的不統(tǒng)一、不及時(shí)、不全面、不公開的問題，具有極大的危害性，不僅不能使國家掌握不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的基本狀況，更重要的危害是不能使交易的當(dāng)事人通過不動(dòng)產(chǎn)登記簿而全面了解不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的真實(shí)情況，不能夠掌握不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)上是否存在負(fù)擔(dān)等信息，也給當(dāng)事人辦理登記造成極大的不便，增加了交易成本。
楊立新認(rèn)為，必須盡快制定不動(dòng)產(chǎn)登記法，確定統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，規(guī)定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記程序、登記辦法、登記種類，以及不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償方法。只有用法律統(tǒng)一我國的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度，才能夠保障我國的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，切實(shí)保護(hù)好人民的物權(quán)。
在王利明看來，建立統(tǒng)一登記制度可以分步驟進(jìn)行，首先應(yīng)促使不動(dòng)產(chǎn)中房地的統(tǒng)一登記。現(xiàn)在房地統(tǒng)一登記已經(jīng)在我國許多地區(qū)實(shí)行并且積累了好多經(jīng)驗(yàn)，下一步我們要做的是在全國范圍內(nèi)將房地登記統(tǒng)一起來。其次，我們應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)其他部分的登記統(tǒng)一起來，最后將動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)全部統(tǒng)一登記。
盡快修改或者制定有關(guān)土地征收征用的法律法規(guī)
不久前重慶的“最牛釘子戶”事件被視為物權(quán)法頒布后的一個(gè)標(biāo)志性事件，再次突出了長期存在的土地征收征用、“公共利益”界定問題。王利明和楊立新兩位專家都指出，應(yīng)盡快修改或重新制定有關(guān)土地征收征用的法律法規(guī)。
物權(quán)法第四十二條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。
物權(quán)法還明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，在承包經(jīng)營權(quán)被征收征用的情況下，農(nóng)民作為用益物權(quán)所有人應(yīng)該得到合理補(bǔ)償，這是保護(hù)農(nóng)民利益的一項(xiàng)重要規(guī)定。
不過，在集體土地所有權(quán)的行使等方面，現(xiàn)行土地管理法的一些規(guī)定與物權(quán)法并不完全一致，還有公共利益的界定、合理補(bǔ)償?shù)龋趵鞅硎荆瑢響?yīng)在土地管理法、房地產(chǎn)管理法、防洪法等法律的修改和制訂中細(xì)化充實(shí)。
楊立新則指出，物權(quán)法沒有進(jìn)一步界定公共利益的范圍，沒有對征收、征用和拆遷作出具體規(guī)定，因此，制定一部新的不動(dòng)產(chǎn)征收征用法，準(zhǔn)確界定公共利益的界限，確立不動(dòng)產(chǎn)征收、征用以及拆遷的權(quán)限、程序、辦法，特別是要規(guī)定保障人民財(cái)產(chǎn)得到足夠填補(bǔ)的補(bǔ)償辦法，并且對于征收土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，要給予合理補(bǔ)償，并且確實(shí)保障被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，保障被拆遷住宅的人的安居問題。
盡快修訂物業(yè)管理?xiàng)l例和制定建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的法規(guī)
物權(quán)法通過之后不久，廣州即有20多個(gè)小區(qū)的業(yè)委會(huì)聚首，擬推出《廣州市物業(yè)管理?xiàng)l例》的“業(yè)主版”，希望能夠部分解決20多年物業(yè)管理歷史上遇到的一些難題；同時(shí)，能在物權(quán)法留有空間的地方作一些探索與突破。
物權(quán)法規(guī)定了關(guān)乎幾億城市居民安居的業(yè)主的建設(shè)用地使用權(quán)，規(guī)定業(yè)主享有住宅的專有權(quán)、共有權(quán)和共同管理權(quán)，對于車位、車庫、物業(yè)管理用房的權(quán)屬等，都作了明確的規(guī)定。
楊立新稱，在現(xiàn)實(shí)中，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的沖突，從來就沒有中斷過。即使是國務(wù)院制定了物業(yè)管理?xiàng)l例對此進(jìn)行規(guī)范，也沒有從根本上解決這個(gè)問題。物權(quán)法第八十二條作出原則性規(guī)定，“物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人根據(jù)業(yè)主的委托管理建筑區(qū)劃內(nèi)的建筑物及其附屬設(shè)施，并接受業(yè)主的監(jiān)督。”但是，物業(yè)管理?xiàng)l例與此并不完全一致，并且需要補(bǔ)充具體的規(guī)則。因此，在物權(quán)法實(shí)施之前，應(yīng)當(dāng)盡快依據(jù)物權(quán)法第八十二條規(guī)定的基本精神修訂物業(yè)管理?xiàng)l例，以適應(yīng)城市房屋管理和保護(hù)業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)。
今春“兩會(huì)”期間，還有全國人大代表提出制定小區(qū)物業(yè)業(yè)主組織法的議案，同樣旨在與物權(quán)法相關(guān)規(guī)定配套。
在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方面，物權(quán)法在第一百四十九條對此作出自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，令對于自己所有的房屋所有權(quán)的永久性與建設(shè)用地使用權(quán)的有限性的矛盾擔(dān)憂的城市居民，吃下了一顆定心丸。但是，建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期究竟要續(xù)多少年，自動(dòng)續(xù)期后，是不是要交納使用費(fèi)，自動(dòng)續(xù)期之后房屋危舊拆建是否準(zhǔn)許，這些問題都沒有作出具體規(guī)定。
對此，楊立新建議，應(yīng)當(dāng)制定建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)施法規(guī)，明確解決這些問題，既保護(hù)人民的住宅權(quán)利，也能夠保障國家土地的應(yīng)得收益，確保障城市居民安居樂業(yè)。
急需有關(guān)司法解釋
楊立新認(rèn)為，除了上述立法問題外，物權(quán)法還存在較多的具體規(guī)則不足，這些問題急需司法解釋進(jìn)行補(bǔ)充。就物權(quán)法的具體適用的問題提出具體的規(guī)則，使物權(quán)法具有更大的可操作性，保證現(xiàn)實(shí)生活中的物權(quán)糾紛能夠及時(shí)得到解決。
首先，物權(quán)法第五條明確規(guī)定了物權(quán)法定原則，確認(rèn)“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，法律沒有規(guī)定的物權(quán)不認(rèn)為是物權(quán)。這樣一來，存在的問題是，在現(xiàn)實(shí)生活中存在的那些物權(quán)，例如典權(quán)、居住權(quán)、所有權(quán)保留、優(yōu)先權(quán)、讓與擔(dān)保等，是不是還應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為物權(quán)，就存在問題。如果否認(rèn)它是物權(quán)，那么人民的權(quán)利就得不到物權(quán)法的保護(hù)。如果確認(rèn)它是物權(quán)，又與物權(quán)法定原則相沖突。
以典權(quán)為例，即使是目前，在福建省的一些地區(qū)都存在，法院也都受理典權(quán)糾紛案件。“承認(rèn)它還是不承認(rèn)它，都有問題。”楊立新的意見是，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，對于物權(quán)法沒有規(guī)定的物權(quán)，應(yīng)當(dāng)在司法實(shí)踐中確認(rèn)它是物權(quán)，并且規(guī)定參照習(xí)慣法和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)確立解決的具體規(guī)則，保證民間存在的這類物權(quán)糾紛都有辦法得到解決。
其次，物權(quán)法在規(guī)定具體物權(quán)的規(guī)則上，留下了很多的空間，沒有作出具體的規(guī)定，缺乏足夠的可操作性。
例如，物權(quán)法第三章規(guī)定的物權(quán)保護(hù)請求權(quán)與民法通則第一百一十七條規(guī)定的物權(quán)保護(hù)請求權(quán)之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何處理、物權(quán)法第三章規(guī)定的物權(quán)請求權(quán)是否適用民法通則規(guī)定的訴訟時(shí)效的約束、所有權(quán)取得中如何適用添附規(guī)則、所有權(quán)的取得是否適用取得時(shí)效、建筑物區(qū)分所有權(quán)的專有部分如何界定、業(yè)主大會(huì)是否具有實(shí)體的和程序的團(tuán)體性、相鄰關(guān)系中的越界枝椏根系妨害相鄰方生活如何處理等，物權(quán)法都沒有作出具體規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)生活中，都普遍存在。沒有具體規(guī)則，法官處理這些糾紛，就沒有確定的規(guī)則，就會(huì)造成適用法律的不統(tǒng)一，使人民的物權(quán)保護(hù)無法得到確實(shí)的保障。
楊立新說，對于上面所說的這兩個(gè)方面的問題，在立法上難以制定繁復(fù)、具體的法律，也不能在短期內(nèi)修改物權(quán)法進(jìn)行補(bǔ)充。因此，解決問題的最實(shí)際辦法，就是由最高人民法院根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作出司法解釋，規(guī)定具體的適用物權(quán)法的規(guī)則，統(tǒng)一司法實(shí)踐做法，保護(hù)人民的物權(quán)。最高人民法院應(yīng)當(dāng)盡快組織專業(yè)人員進(jìn)行研究，提出司法解釋草案，經(jīng)過適當(dāng)程序予以公布實(shí)施。（文/湯耀國）
