“從1997年國家保密局開始著手研究修改《保守國家秘密法》，有關(guān)部門認識到如何處理公開與保密的問題，到2002年國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組委托我們課題組起草專家建議稿，直到今天首部國家層面的立法出臺，我國在經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)軌的重要時期，用不算太長的時間完成了政府信息公開的首部國家立法。”4月24日下午，中國法學(xué)會信息法研究會副會長、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華接受記者采訪時說。

　　“非典”促使政府信息公開立法快馬加鞭

　　周漢華回憶說，早在1997年，國家保密局就邀請包括全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦等部門的有關(guān)負責(zé)人以及一些法學(xué)界專家作為顧問，參與研究修改《保守國家秘密法》，當時該法律已經(jīng)實施了近十年。

　　“在研究的過程中，我們發(fā)現(xiàn)修改保密法的關(guān)鍵問題是把保密和公開的關(guān)系處理好，只有把公開做好了，保密的問題才能做好。”

　　1998年，在周漢華的推動下，中國社科院法學(xué)研究所成立了相關(guān)課題組，“當時政府信息公開還是個很敏感的詞語，我們當時的課題組叫政府信息資源開發(fā)、利用、管理課題組。”2001年底，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，緊接著明確了進行政府信息公開立法的任務(wù)。

　　回憶起當時的情景，周漢華認為，2003年發(fā)生的“非典”風(fēng)波促使《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)立法腳步大大加快。

　　記者查閱當時的資料了解到，2003年2月上旬,廣州市“非典”發(fā)病情況開始進入高峰，卻未見任何來自官方的信息。2月10日,廣州各媒體連續(xù)接到三個緊急通知，要求嚴格遵守新聞紀律，不得擅自對“非典型肺炎”進行報道。2月11日，在疫情已出現(xiàn)近3個月后，廣州市政府和廣東省衛(wèi)生廳才分別召開新聞發(fā)布會，稱疫情已經(jīng)得到控制。

　　新聞發(fā)布會雖然開了，但有關(guān)疫情的相關(guān)資料，包括其傳染性、臨床特征、治療手段等卻并未廣泛告知。正是在社會和公眾茫然不覺的情況下，SARS開始了從廣東向全國的蔓延。

　　SARS如此肆虐，2003年4月3日，時任衛(wèi)生部部長張文康在新聞發(fā)布會上仍聲稱“中國是安全的”。

　　“正是那場使我國成為21世紀第一次全球公共衛(wèi)生危機的主角的‘非典’風(fēng)波，暴露出我國政府信息資源管理嚴重滯后的不足，也使公眾對政務(wù)信息公開有了更加深刻的認識，從那以后，立法速度大大加快了。”周漢華說。

　　公開范圍成為立法爭議焦點

　　周漢華介紹說，在《條例》不斷修改、征求意見的過程中，引起爭議最多的就是政府信息公開的范圍，如何處理公開與保密的關(guān)系，如何做到最大限度地保障公眾知情權(quán)的同時保證不泄密。

　　周漢華認為，在保守國家秘密方面，現(xiàn)實情況是定密的標準模糊、程序不嚴、范圍過寬、期限過長，將大量的一般事項作為國家秘密保護，增加了社會成本，妨礙了政府信息資源為社會所利用，造成社會資源的巨大浪費。

　　“我國的《保守國家秘密法》已經(jīng)實施近20年了，尚未進行過任何修改，隨著《條例》的實施，對保密法進行修改是非常必要和緊迫的。”

　　周漢華介紹說，在《條例》征求意見過程中，他堅決反對把“涉及工作秘密”作為政府機關(guān)不公開信息的理由寫進《條例》，“那樣就會使《條例》成為實質(zhì)上的政府信息不公開條例。”凡是與政府機關(guān)有關(guān)的工作事項，幾乎都可以被界定為工作秘密，實踐中“就成了一個筐，什么都可以往里裝”。))

　　記者注意到，從今年1月17日國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《條例》到今天《條例》公布，歷經(jīng)3個多月的時間，這在我國行政法規(guī)的制定過程中，比較罕見。

　　“這說明了立法機關(guān)對于這個《條例》的出臺慎之又慎。”周漢華介紹，在這3個多月的時間里，爭議的最大焦點主要是“要不要以列舉的方式明確政府主動公開的范圍，如果列舉，我國不同級別的政府在不同的行政領(lǐng)域掌握的信息非常龐雜，難以窮盡，難免掛一漏萬。最終《條例》專設(shè)一章規(guī)定了公開的范圍，首先規(guī)定了屬于政府主動公開信息范圍的基本要求，又列舉式地規(guī)定了各級政府除了主動公開的信息外，還應(yīng)重點公開的政府信息，這樣規(guī)定還是較為完善的。”

　　周漢華特別提到了《條例》第六條關(guān)于“政府機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息，發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準確的政府信息予以澄清”的規(guī)定，“這規(guī)定了行政機關(guān)的硬性義務(wù)，也是很有中國特色的規(guī)定。”

　　“牽一發(fā)動全身的變革”

　　周漢華說，《條例》的實施帶來的變革和挑戰(zhàn)，絲毫不亞于1998年《行政訴訟法》以及2004年《行政許可法》的實施帶給各級行政機關(guān)的變革和挑戰(zhàn)。

　　他認為，《條例》的實施，將會通過公眾參與政府信息公開，對行政權(quán)力運行進行全過程監(jiān)督和制約，相比之下，《條例》對于行政行為的覆蓋范圍要廣泛得多。

　　在他看來，《條例》實施帶來的首要的、巨大的挑戰(zhàn)是我國目前非常粗放的政府信息資源管理方式。“這種管理方式相當落后，按照這種管理方式，我國的政府機關(guān)可能會對前來申請公開信息的公民說，我沒有什么信息可以公開。目前政府機關(guān)亟須做的就是進行翻箱倒柜式的清理工作，因為政府信息公開是個技術(shù)活兒，需要大量的人力、物力、財力投入這項工作。”

　　周漢華認為，《條例》實施給政府機關(guān)帶來的轉(zhuǎn)變是“辦事方法、治理理念的轉(zhuǎn)變”。

　　去年5月，周漢華曾經(jīng)到政府信息公開做得比較好的上海市調(diào)研。當時，上海市的相關(guān)地方法規(guī)已經(jīng)實施了1年半，但是只有近40個有關(guān)信息公開的行政訴訟案例。而在其他一些實行信息公開地方立法的城市，市民因信息公開而和政府機關(guān)對簿公堂的事件更是鮮見。從救濟機制的限制大致可以判斷目前政府信息公開的實踐仍處在較低的水平，真正實現(xiàn)公眾知情權(quán)還有很長的路要走。

　　“這就要求有關(guān)部門必須關(guān)注法律文本背后的制度設(shè)計，完善、修改相關(guān)的法律法規(guī)，比如《保守國家秘密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》等，除此之外，行政機關(guān)自身的改革也是很必要的，從這一點來說，條例實施將會給行政機關(guān)帶來牽一發(fā)而動全身的變革。”

　　作為多年研究政府信息公開的專家，周漢華坦言：“盡管目前已經(jīng)有了國家法規(guī)，但距離真正的陽光政府，還有比較遠的距離。” (王亦君）