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民眾希望國家預防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外,也不乏對于國家預防腐敗局運行中可能出現的問題的擔憂
記者/何忠洲
9月13日,國家預防腐敗局成立新聞發布會暨揭牌儀式在監察部舉行。歷時四年之久的動議變為現實,中央紀委副書記、監察部部長馬成為這個國務院直屬序列的部級單位的局長。
這是中共將反腐重心調整為“懲防并舉,注重預防”之后的一大舉措。
有評論認為:國家預防腐敗局的成立,標志著“中國反腐敗的思路在繼續推進,反腐敗端口正在前移。”
出臺始末
今年2月13日,中紀委副書記、秘書長干以勝首次向外界透露將組建成立國家預防腐敗局的消息。“兩會”期間,中紀委副書記夏贊忠進一步表態,國家預防腐敗局已通過了中編辦審批。
而在9月13日,被任命為國家預防腐敗局副局長的監察部副部長屈萬祥則透露,國家預防腐敗局“從動議到今年5月31日正式批準設立,歷時4年多”。
屈萬祥稱,國家預防腐敗局的主要職責有三:一是負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導;二是協調指導企業、事業單位、社會團體、中介機構和其他社會組織的防治腐敗工作;三是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。
2003年5月初,中紀委書記吳官正在曝出高層窩案的黑龍江視察時強調,反腐敗工作要逐步加大治本的力度,逐步建立起中國特色的教育、制度、監督并重的預防腐敗體系。
同年12月,中國由監察部、外交部委派代表簽署了《聯合國反腐敗公約》,公約第六條明確規定,各締約國應當根據本國法律制度的基本原則,“確保設有一個或酌情設有多個機構”以預防腐敗,并賦予這些機構“必要的獨立性”,以及“必要的物資和專職工作人員”。
2005年1月,中共中央發布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,提出:要懲防并舉,注重預防;到2010年,建成懲治和預防腐敗體系基本框架。
在2006年10月召開的國際反貪局聯合會第一次年會上,包括中國在內的八個國家領導人達成“預防勝過治療”的共識。而于2007年1月11日結束的中紀委七次會議,再次重申“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰略方針。
正是在這樣的背景下,國家預防腐敗局列入國家部委序列。但是它被賦予的高級別還是出乎很多人意料。
此前按照分工,紀檢管黨內腐敗,監察部管政府系統的腐敗,檢察院則管因腐敗而涉嫌犯罪的案件。有時還“三管”齊下。
后來隨著貪污受賄犯罪的愈演愈烈,檢察院系統內部還專門成立了“反貪污賄賂局”。
預防腐敗的機構之前亦有設置。從教育來說,各級紀委都有宣教、宣傳部,都有理論教育、組織部,都有電化教育;從監督管理來說,各級紀委主要職責即在于此,各級組織部也在履行“干部監督”職能;從專門機構來說,紀委的宣教室、黨風室、糾風室,政府的監察部門,都有預防腐敗的職能;從打擊腐敗犯罪上,公安局、檢察院、法院,責無旁貸。
近年,中共中央更是多次向各地派出巡視組。
所以,一直以來,關于國家預防腐敗局會是什么級別,掛在哪個部門下,成為普遍關注的話題。而之所以位列國務院直屬序列,清華大學廉政與治理研究中心主任任建明說,“這是為了強調國家對腐敗預防的重視。”
制度性預防的挑戰
國家預防腐敗局能在多大程度上對腐敗的蔓延起到遏制作用,是民眾普遍關心的問題。
近些年來,在預防腐敗上,實際上已經采取了一系列的措施:從公務員廉政宣誓,到“一把手”夫人參觀監獄,到建筑工程發包和監管中的種種詳細規定,等等。
任建明對本刊記者說,預防腐敗實際上比查辦腐敗難度更大,原因在于預防腐敗往往就要進行體制改革和制度創新,其影響往往是全局性的。
譬如,在2001年12月召開的中紀委第五次全會,就提出了行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革,以后又增加了投資體制和金融體制改革,共5項重大改革措施。這些措施所產生的影響是極為深遠的。
僅行政審批制度改革一項,經過4年的努力,國務院各部門共取消和調整審批項目1806項,達到了國務院部門全部審批項目的50.1%,并直接推動了《行政許可法》的順利頒布實施。
這些都是預防腐敗的重要制度建設。9月13日,馬表示:“國家預防腐敗局將加強對預防腐敗工作全局性、戰略性問題的研究,提出治本對策建議,創新和完善預防腐敗各項制度。”
這其中,財產申報制度如何建立和落實,是媒體一直高度關注的議題。
早在1995年,中辦、國辦就印發了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》。2000年12月,中央決定在省部級現職領導干部中首先實行《家庭財產報告制度》。2001年6月15日,又頒布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。
但在具體實施中,相關規定存在執行問題。在9月13日的新聞發布會上,國家預防腐敗局副局長屈萬祥表示,“我們一直在抓緊研究財產申報制度,在適當時候將建立財產申報制度。”
國家預防腐敗局能夠在多大程度上發揮作用,清華大學廉政與治理研究中心主任任建明說,這取決于兩個條件:國家預防腐敗局所擁有的政治資源與權威;其在腐敗預防上的專業能力。
在國家預防腐敗局成立前后,媒體列出了一系列應屬國家預防腐敗局職責范圍內的問題,希望國家預防腐敗局能夠予以解決。這些問題包括:
呼聲甚高的公務員“陽光財產法案”和公共財政的透明度能否取得實質性突破?
對于我國長期存在的、一些公私不分的灰色、模糊地帶,能否在罪與非罪上給出明確、清晰的界定?
諸如住房超標、公款旅游、公款吃喝、公車私用等問題,能否給出一個清晰的法律性質界定? 公務員的任職審計制度,能否通過法定的制度固定下來?
反腐敗公約所確立的公眾獲得信息的有效渠道、有關腐敗信息的查找、接收、公布和傳播的自由,能否得到制度性的尊重、促進和保護……
民眾希望國家預防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外,也不乏對于國家預防腐敗局運行中可能出現的問題的擔憂,比如,在目前的行政設計下,其本身與紀委、監察部如何清晰劃界。
任職于國土資源部地籍管理司的王亦白4月份在《南風窗》發表的《預防腐敗局的懸念》一文中說:在準確定位為預防腐敗的宣傳教育、腐敗可能性分析、腐敗線索提供和監督制度擬定機構而非直接調查、懲處腐敗的執法機構的基礎上,“國家預防腐敗局應謹防機構膨脹化、權力擴張化、實施作秀化。”
也有學者對國家預防腐敗局機構本身可能出現的膨脹提出疑問。按照“三定”方案,國家預防腐敗局列入國務院直屬機構序列,在監察部加掛牌子。
國家預防腐敗局領導職數為一正二副,局長由中央紀委副書記、監察部部長兼任。國家預防腐敗局下設辦公室,作為辦事機構,承擔國家預防腐敗局的日常工作。
曾有人計算:北京成立1個局,各省就要成立34個單位,再加上市級縣級,就會增加近3000個機構,按平均編制30人算,有9萬人,按平均年薪3萬,就有27個億,再加上公務消費。這又將是新增的一大筆開支。
這些問題,因國家預防腐敗局才剛剛掛牌,還無法有最終的結論。
有媒體報道說,中紀委已于7月份在東、中、西部分別選定上海、河北、四川進行預防腐敗試點,“要求三省市根據各自特點拿出自己的預防方案來進行積極實施,為全國作出探索。”