“公私合營”的物權(quán)法需厘清行政權(quán)角色

　　早在物權(quán)法醞釀出臺的過程中，公法學界就已經(jīng)開始關(guān)注物權(quán)法上的“公私合營”問題，通讀物權(quán)法的條文，我們就不難發(fā)現(xiàn)，其中至少有四十多個條文直接涉及行政機關(guān)或行政權(quán)。那么，在物權(quán)法實施之際，行政權(quán)究竟扮演什么樣的角色呢？著名行政法學家、國家行政學院法學部主任應(yīng)松年在其《行政權(quán)與物權(quán)之關(guān)系研究》一文中的分析可謂清楚明了：

　　“1、物權(quán)排斥行政權(quán)。物權(quán)法第2條第3款對物權(quán)的定義至少包含兩層意思：其一，對特定物的占有、使用、收益和處分是物權(quán)人自己能力范圍之內(nèi)的事情，行政權(quán)沒有必要向物權(quán)人伸出援助之手；其二，享有行政權(quán)的主體位于物權(quán)排他的‘他’的范圍之內(nèi)，當然負有不得妨礙和侵犯物權(quán)的義務(wù)……

　　2、行政權(quán)確認物權(quán)。為了穩(wěn)定不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系，公示不動產(chǎn)物權(quán)信息，進而保障不動產(chǎn)交易安全，不動產(chǎn)物權(quán)的變動通常要借助不動產(chǎn)交易雙方之外的權(quán)威第三方———行政機關(guān)來對物權(quán)變動作出確認……

　　3、行政權(quán)保護物權(quán)。當物權(quán)遭受來自私人或行政機關(guān)的侵害時，物權(quán)人既可以自力救濟，也可以尋求公力救濟。在公力救濟中，除了傳統(tǒng)的法院救濟外，行政機關(guān)的救濟已經(jīng)日益成為一種重要的救濟方式……

　　4、行政權(quán)消滅物權(quán)。導(dǎo)致集體和私人物權(quán)消滅的原因有很多，在當下中國，行政權(quán)是導(dǎo)致集體和私人物權(quán)消滅的一條重要原因……

　　5、行政權(quán)填補物權(quán)損失。因公共利益需要消滅私人或集體物權(quán)時，行政權(quán)必須給予原物權(quán)人公平補償，以彌補物權(quán)人所受的損失……

　　6、行政機關(guān)代表國家行使所有權(quán)。我國實行公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，國有財產(chǎn)在我國的財產(chǎn)總量中占有相當比重。在物權(quán)法中，公有制被轉(zhuǎn)化為國家所有權(quán)，而國家所有權(quán)又主要授權(quán)由最高國家行政機關(guān)代表行使……

　　7、行政權(quán)限制物權(quán)。盡管物權(quán)具有排他性，但是當物權(quán)遭遇其他權(quán)利或者公共利益時，物權(quán)可能需要做出讓步。在現(xiàn)代國家，法律通常授予行政機關(guān)在一定條件下限制物權(quán)的權(quán)力……

　　8、行政權(quán)或行政機關(guān)創(chuàng)設(shè)物權(quán)。有了國家所有權(quán)，就必然會有在國家所有權(quán)之上設(shè)立的其他物權(quán)。在我國，國家掌握著巨大的物質(zhì)資源，現(xiàn)實中根據(jù)國家所有權(quán)產(chǎn)生其他物權(quán)的現(xiàn)象比比皆是……

　　9、行政機關(guān)指導(dǎo)和協(xié)助物權(quán)的行使。……由行政機關(guān)出面對不動產(chǎn)物權(quán)人(業(yè)主)行使物權(quán)進行指導(dǎo)和協(xié)助，將有利于糾紛的及時、有效解決……”

　　物權(quán)法與構(gòu)建法治政府之關(guān)系是個嶄新課題

　　物權(quán)法出臺之初就有評論指出，這部法律除了對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展具有顯著意義之外，還對我國法治政府的構(gòu)建產(chǎn)生重要的影響。對此，中國法學會行政法學研究會副會長楊海坤等在《物權(quán)法對構(gòu)建法治政府的積極推動和深遠影響》一文中有深刻的闡述：

　　“黨的十五大明確提出‘建設(shè)社會主義法治國家’這一關(guān)于國家發(fā)展的嶄新目標，到1999年3月，‘依法治國，建設(shè)社會主義法治國家’被載入憲法……(2004年)國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》確立了全面建設(shè)法治政府的總目標……我國物權(quán)法也正是在這樣的大背景下逐漸成熟并出臺的，它必然體現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的時代要求，反過來，它必然對于我國法治建設(shè)，包括對于憲政的完善和法治政府的構(gòu)建起著重要的推動作用……

　　物權(quán)法將憲法原則和精神具體化并直接予以落實，是對我國法治建設(shè)，包括行政法治建設(shè)內(nèi)容的豐富和發(fā)展……物權(quán)法為國家公權(quán)力的行使和相對人的權(quán)利保障提供了具體的法律規(guī)范，使憲法確立的人權(quán)保障、私有財產(chǎn)保護、權(quán)力保障權(quán)利的原則和精神得以具體體現(xiàn)。其最直接的公法意義在于充實了行政法治的內(nèi)容，主要表現(xiàn)在：厘定了國家的保護職責、對征收征用的法律條件限制及補償安置、對物權(quán)的保護方式及法律責任規(guī)定、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)保障等等方面……

　　物權(quán)法事實上正從維護物權(quán)角度為依法行政確立了價值標準，即努力在保障公民、法人或其他組織的權(quán)利與規(guī)范國家權(quán)力正確有效這兩者之間形成良性的相互促進的態(tài)勢，可以說，物權(quán)法以其獨特的路徑豐富了我國法治政府建設(shè)的具體內(nèi)容”。

　　土地流轉(zhuǎn)制度革新，在穩(wěn)健中積極作為

　　物權(quán)法出臺之后，有觀點認為該法的出臺與2004年的修憲，以及行政許可法的施行等一系列的法制舉措，對于重新審視我國土地征收征用制度和農(nóng)民土地權(quán)利保護機制，以及如何看待行政革新舉措提供了一個契機，對此中國人民大學教授莫于川在《財產(chǎn)法治視野中的我國土地征收征用問題》一文中有頗為獨到的見解：

　　“城市發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要的土地哪里來？以往的一般做法是由政府統(tǒng)一征地，將集體所有的土地變?yōu)閲�有土地，然后由政府出讓……簡單一律地采用這種解決方式可能是非民主的，存在利益損害現(xiàn)象，違背實質(zhì)法治主義……對承包土地的使用權(quán)和收益權(quán)(也即類似于用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán))，如果農(nóng)民能自己做主安排，這就易于解決矛盾：農(nóng)民可以自愿入股辦實業(yè)，既滿足了企業(yè)發(fā)展對土地的需求，也給了農(nóng)民處置土地權(quán)益的選擇機會，可減少征地過程中的沖突和矛盾，兼顧了城市發(fā)展和農(nóng)民的權(quán)利保障……

　　過去二十多年的改革，我國在土地政策和土地法制方面走過的路程，我覺得可以這樣概括：土地制度上的二元結(jié)構(gòu)一直沒有變，一是國家所有，二是集體所有，但在不變中還是呈現(xiàn)出‘從可承包，到可出讓，再到可入股’，逐漸放松政府規(guī)制、多元化多樣化運行的趨勢……

　　‘有恒產(chǎn)始有恒心’。按照現(xiàn)代財產(chǎn)法治的要求，大力促進并有效保護農(nóng)民的土地權(quán)利，是解決‘三農(nóng)問題’的關(guān)鍵之一。應(yīng)以農(nóng)民土地權(quán)利保護為核心，通過觀念更新、制度革新和方法創(chuàng)新，不斷完善我國土地征收征用制度，依照憲法和法律的精神、原則和規(guī)范，有效限制公權(quán)力的濫用，有效保護農(nóng)民的土地權(quán)利，這對于我國經(jīng)濟與社會的平衡、持續(xù)發(fā)展，打造法治社會，構(gòu)建和諧社會，具有重大和深遠的法治發(fā)展意義”。

　　“公共利益”，物權(quán)法中最需澄清的公權(quán)切口

　　物權(quán)法第42條第一款是個引人注目的條款，原因在于它十分鮮明地給征收、征用加了一把“公共利益”的鎖。但一個更現(xiàn)實的問題是：“公共利益存在嗎？如果存在，它是什么？”這其實也是湖南省高級人民法院院長江必新等在其《論公共利益》一文中開篇即提到的問題，我們看看他們給出了怎樣的標準：

　　“對公共利益是否客觀存在的追問和證實，有非常重大的意義：第一，它說明了通過多數(shù)決策規(guī)則可以確認公共利益是的確存在的，只不過它的存在是隨著時代的不同和人民選擇的不同，而有所變化而已……第二，國家并沒有天然壟斷公共利益，公共利益的代表主體，雖然在法律上主要假設(shè)為國家，但是，個人和集團在一定的條件下也代表著公共利益……第三，既然公共利益是一個不同的以追求自己效用最大化的利益群體(國家、集體和個人)之間博弈的結(jié)果，又由于國家、集體和個人都可以代表公共利益，這意味著各種利益存在相互轉(zhuǎn)化的可能性……

　　公共利益‘公共性’的形式特征是開放性或不確定性，而不是受益者的多寡，這取決于公共利益‘公共性’的實質(zhì)特征：公益的品質(zhì)……一個利益之所以成為公益，是因為它與人類的生存有密切關(guān)系，與人類生活基本要素相關(guān)，但是不是與人類生存有關(guān)的都是公益。居于以上標準，我們認為，公益從品質(zhì)上看，包括以下五個方面：①涉及社會文化、風俗、習慣和道德等公益；②保護某些私益(自由、生命和健康)的公益；③國家任務(wù)形成的公益(發(fā)展經(jīng)濟、保護環(huán)境和公共服務(wù))；④立國價值與原則形成的公益(法治、民主和基本人權(quán))；⑤不確定少數(shù)人的值得保護的私益形成的公益。值得注意的是，從形式特征上看，除⑤是符合不確定少數(shù)人特征外，其他都是不確定多數(shù)人受益的”。

　　讓拆遷在物權(quán)法的監(jiān)督下合法進行

　　房屋拆遷工作可謂是各地城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟的重要載體。近年來，為加快城市建設(shè)步伐，各地都在不斷加大拆遷力度。但與此同時，在城市房屋拆遷過程中也暴露出來了諸多問題，尤其是如何有效保護被拆遷人的權(quán)益問題，更是引起了社會各界的關(guān)注。對此，湖南省高級人民法院院長江必新等在《論城市房屋被拆遷人權(quán)益保護機制的完善》一文中認為：

　　“物權(quán)法對拆遷的重新定位為調(diào)整《城市房屋拆遷管理條例》提供了法律依據(jù)，也為解決現(xiàn)行城市房屋拆遷中被拆遷人權(quán)益保護的癥結(jié)揭示了制度拓展的空間，體現(xiàn)了物權(quán)立法對社會熱議的拆遷問題的及時回應(yīng)，具有重大意義：1、使城市的拆遷行為符合憲法、立法法的規(guī)定……2、理清了民事行為與行政行為的關(guān)系……3、有利于被拆遷人合法權(quán)益的保護……

　　被拆遷人權(quán)益保護的關(guān)鍵在于對行政權(quán)力的調(diào)控和平衡特殊利益集團與被拆遷人的利益。因此，保護被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系，將行政權(quán)力置于有效調(diào)控和監(jiān)督之下，讓司法機關(guān)在維護被拆遷人權(quán)益方面有所作為，同時在立法中加強對被拆遷人權(quán)益的保護；其次，行政機關(guān)在對城市房屋拆遷進行管理的過程中要嚴格依法行政、合理行政，保證行政權(quán)力的正當行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性”。