樂清市地處浙江東南沿海，經(jīng)濟發(fā)達，市財政每年都向基層撥款上億元。然而，該市檢察機關(guān)在開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作過程中，發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政補助撥款的管理與使用環(huán)節(jié)上存在著驚人的問題：一些所謂地方上的能人利用自己的社會關(guān)系，居然與申請撥款單位訂立協(xié)議，大模大樣地吃起了財政撥款的回扣。
10月23日，樂清市檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科向本報記者獨家披露了該市新近查處的3起吃財政撥款回扣案件的詳細情況。
訂協(xié)議狂吃財政撥款回扣
樂清市檢察院有關(guān)負責(zé)人說，為支持北部“山老區(qū)”與欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近年來，樂清市政府有關(guān)部門每年下?lián)軘?shù)額相當(dāng)可觀的財政撥款，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會因此獲益，村容村貌大為改觀。
但由于信息不對稱，一些“山老區(qū)”的鄉(xiāng)村干部找不到門路要不到財政撥款。這時，一些所謂地方上的能人出現(xiàn)了。他們拍著胸脯聲稱自己可以利用特殊關(guān)系，幫助村子里爭取到財政補助。當(dāng)然，這種幫助是有條件的：財政撥款到手后，從中幫忙的“黃�！笔且崛∫欢ū壤乜鄣��；乜鄱嗌伲话阋暋包S�！钡摹肮凇贝笮《āＲ灿袀�別貪婪的“黃�！�，在幫忙前就與村里事先約定了“回扣率”。
雁芙鄉(xiāng)長繳村的村干部看到鄰近不少村都從市里獲得了財政撥款，言談中經(jīng)常流露出羨慕之情。同村的黃某聞訊找到村干部，說他有辦法弄到錢。
聽說黃某有辦法，村里便和黃某簽訂了一份協(xié)議，上面寫著，由黃某承包經(jīng)營村里的梯云谷紀念館。
拿著這份協(xié)議，黃某這個局進那個局出，憑著他的三寸不爛之舌，在兩年多時間里，果然從樂清市有關(guān)部門先后9次拿到財政補助款16.2萬元。黃某以村里與他有約定為理由，只將其中的10萬元用于村里的道路建設(shè)，另外6.2萬元全部放進了自己腰包。
虹橋鎮(zhèn)大烏石村也在打財政撥款的主意，聽說隔壁蒲岐鎮(zhèn)城建監(jiān)察員朱某的能耐大，村干部蔣某便找上門來請求幫忙。這朱某的本領(lǐng)果然了得，陸陸續(xù)續(xù)幫助大烏石村從市里拿到了財政補助款19萬元�？畹绞趾螅瑸楸砀兄x，蔣某等人先后5次送給朱某現(xiàn)金6.5萬元，朱某推辭一番后收下了。
相比之下，城北鄉(xiāng)龍臺頭村柯某的作法要露骨多了。聽說鄰村章山村建設(shè)缺資金，柯某便找上門去，說他可以從市里爭取到財政撥款，條件是款到手后要分一半給他作活動經(jīng)費。為防備村里反悔，柯某居然要求村里與他簽訂一份協(xié)議書，急需資金的章山村也真的以兩委會議記錄的形式對柯某的要求予以確認。后來，市里給章山村下發(fā)補助資金5萬元，柯某毫不客氣地拿走了其中的2.5萬元。
如何追究責(zé)任法律犯了難
由于群眾舉報，上述3起吃財政撥款回扣事件得以暴露，相關(guān)人員都受到了黨紀政紀處分，但如何追究吃財政撥款回扣行為的法律責(zé)任，司法機關(guān)犯了難。
樂清市檢察院有關(guān)負責(zé)人說，一開始，有人提出以涉嫌貪污罪追究拿財政撥款回扣者的責(zé)任。按照我國刑法規(guī)定，貪污罪是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為。貪污罪構(gòu)成的幾大要件中，一是主體必須是國家工作人員或者國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，二是必須利用職務(wù)上的便利，非法占有國有財物。兩相對照，樂清市拿財政撥款回扣者，既非國家工作人員，也沒有利用職務(wù)上的便利，顯然構(gòu)不成貪污罪。
那么，能否以職務(wù)侵占罪追究呢？檢察院有關(guān)負責(zé)人說，按照法律規(guī)定，所謂職務(wù)侵占，是指公司、企業(yè)或者其他單位的人員，利用職務(wù)上的便利，將本單位財物非法占為己有，數(shù)額較大的行為。對照之下，拿財政撥款回扣者，既非公司、企業(yè)單位的人員，也沒有利用職務(wù)上的便利，顯然構(gòu)不成職務(wù)侵占罪。
樂清市檢察院有關(guān)負責(zé)人說，審查把關(guān)不嚴，是造成樂清市財政撥款補助被吃回扣的重要原因。一些部門沒有去核實申請財政補助報告的真實性，僅僅憑一紙報告，就下?lián)茇斦a助款。如虹橋鎮(zhèn)大烏石村的財政補助款，大部分建設(shè)項目都是虛構(gòu)的，審批者沒有一一核實就把款子撥了下來，造成了國有資金的流失。
經(jīng)辦檢察官說，他們曾準備以瀆職罪追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。按照法律規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)遭受重大損失的，可以追究其瀆職責(zé)任；然而在調(diào)查中，市政府部門負責(zé)撥款的工作人員說，人家申請報告手續(xù)齊全，撥款給他有什么錯��？作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，你要按照文件規(guī)定“財政資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組監(jiān)督下�？顚Ｓ貌坏靡朴谩�，履行監(jiān)督職責(zé)嘛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組方面則大喊其冤：許多財政專項撥款，都是市里掌握資金的權(quán)力部門直接發(fā)放到村里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組根本不知道有這么一回事，怎么進行監(jiān)督呢？
樂清市檢察院有關(guān)負責(zé)人說，財政撥款補助被吃回扣，雖然也已經(jīng)造成了公共財產(chǎn)的損失，但由于造成公共財產(chǎn)流失的具體責(zé)任不明確，根據(jù)瀆職罪要求，最后還是難以追究相關(guān)人員的瀆職責(zé)任。
需建章立制規(guī)范財政撥款
作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，歷年來，樂清市支援農(nóng)村建設(shè)的財政撥款金額相當(dāng)可觀，樂清市檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科調(diào)查了樂清市交通局等6家單位：結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2003至2006年4年間，這6家單位共計下?lián)苜Y金補助5億多元。
“相對于5億多元的財政撥款而言，查處的這3起吃財政撥款回扣案只是冰山一角�！睒非迨屑o委有關(guān)負責(zé)人說，由于事前審查把關(guān)不嚴，事中缺乏審計監(jiān)督，事后缺乏責(zé)任追查，全市每年上億元的財政撥款里面究竟隱藏著多少違紀違法問題，誰也說不清楚。為此，樂清市紀委計劃聯(lián)合檢察、審計機關(guān)，在近期開展一次財政撥款的專項檢查。
“亡羊補牢，為時未晚�！睒非迨袡z察院職務(wù)犯罪預(yù)防科開展專題調(diào)研后認為，為防止吃財政撥款回扣之類行為的再度發(fā)生，必須從源頭上抓起，加強建章立制，以制度來預(yù)防違紀違法行為，規(guī)范財政撥款。他們?yōu)榇碎_出了三帖“藥方”：
規(guī)范程序，嚴把事前程序?qū)彶殛P(guān)。建議建立與健全建設(shè)工程項目申請財政撥款的管理機制，建設(shè)項目申請財政撥款，必須填寫好包括項目名稱、項目地址、工程規(guī)模、項目概算、建設(shè)時限和自籌資金情況的建設(shè)項目申報表，村負責(zé)人簽好名，蓋好公章，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部核實簽署意見，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)辦公室審核匯總，最后由分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)長核實簽署意見蓋章上報。上級政府部門在確定項目立項和資金補助時，也要通過制度，與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府及時溝通聯(lián)系，以利于建設(shè)項目的進展和下?lián)茇斦Y金的安全。
“建議今后對所有財政撥款行為都進行公開公示�！睒非迨袡z察院有關(guān)負責(zé)人說，為了防止暗箱操作，建議政府有關(guān)職能部門在確定財政撥款方案后，在堅持通過報紙、電視等媒體進行公示的同時，還要列出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村莊的具體補助情況，在受益村“村務(wù)公開欄”張榜公示，以接受廣大干部群眾的監(jiān)督，增加村一級財務(wù)收支透明度。
“明確責(zé)任，用法律來保障財政撥款安全。”樂清市檢察院有關(guān)負責(zé)人說，目前，樂清市財政撥款的審批、監(jiān)督是各自為政，政府部門有權(quán)監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組也有權(quán)監(jiān)督，但最后往往是監(jiān)督落不到實處。建議市委、市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制訂措施和辦法，將財政撥款的認定權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，建議把事中監(jiān)督權(quán)也下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將撥款審批與監(jiān)督的責(zé)任落實到駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(村鎮(zhèn))建設(shè)辦公室和分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)長身上。責(zé)任明確了，如果財政撥款再出問題，就可以依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。
記者 張亦嶸 陳東升 通訊員 張培獻
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