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        機構臃腫、隊伍龐大 中國事業單位改革期待突破
        2007年11月11日 10:41 來源:法制日報

          事業單位存在的弊端:機構臃腫,隊伍龐大,效率低下;因其國有化導致了權力化;政事不分導致了行政化;熱衷于行政級別而缺少專業精神

          事業單位法人化是一個歷史的誤會

           一個非常特殊的現象

          “在21世紀的中國,試圖用一個定義去概括事業單位的一般屬性,多半會犯簡單化的錯誤。因為事業單位的多樣化和復雜性,已經遠遠超出了任何言詞定義所能夠概括的極限。”中國政法大學教授方流芳對法制日報記者說。

          我國的事業單位主要包括教科文衛,以及新聞出版、體育、環境監測、城市建設等等,此外,還有一些機關的附屬機構和法律服務所等。

          事業單位管理體制是計劃經濟時期逐步建立并發展起來的,事業單位的組織與管理體制具有典型的計劃特征———各類事業機構都為公立機構,資產都屬國有;政府決定事業單位的設立、注銷以及編制,并對事業單位的各種活動進行直接組織和管理;各類事業單位活動所需的各種經費都來自于政府撥款。

          “在中國,事業單位是中央政府或地方政府在公共服務領域的延伸或化身。”方流芳說。由于歷史的沉積,中國的事業單位被打上了“中國特色”的烙印。基于這些體制緣由,在事業單位“出生”后的幾十年,其自身問題被概括為:機構臃腫,效率低下,已經難以適應目前中國市場經濟的需要,嚴重制約了經濟和社會的協調發展。

          因此,繼國企改革、政府機構改革之后,事業單位的改革緊隨其后。成為“政府機構改革之后的又一項重要任務”。

          “事業單位真正的弊端,是行政化現象嚴重,受行政牽制太多。”專家們一致認為。事業單位存在的根本問題是:政事不分。事業單位行政化,是政府附屬部門,因其國有化導致了其權力化。事業單位同時承擔政府職能是常見的現象。

          在中國,事業單位可以是一個純粹的行政機關,也可以具有行政機關和公共服務雙重職能;在提供公共服務的同時,事業單位還可以是一個以營利為目的的投資公司。

          “一個機構,兩塊牌子”是行政機關和事業單位合而為一的常見方式。比如,國家體育總局是國務院直屬局,它和中華全國體育總會是“一個機構,兩塊牌子”,前一塊牌子代表國家機關,后一塊牌子代表“依法成立的非營利社團法人”。

          人民大學行政管理學系主任毛壽龍表示,事業單位最大的問題是本身缺乏好的治理結構。同時又沒有管辦分離。“目前我們的事業單位還有行政級別。按照行政標準來設立事業單位,不同的事業單位,往往被設置成不同的行政級別,缺乏專家、專業精神,很多運作具有行政化特點。這使得事業的重要性與效能無關,而是與其行政級別緊密掛鉤。”毛壽龍說。但是,不可否認,在計劃經濟時代,事業單位發揮了不可或缺的作用。“事業單位存在的價值是提供專業性的公共服務機構,提供專業知識。”毛壽龍表示。

          “中國的事業單位,是一個非常特殊的現象。很多研究中國問題的外國學者,或者想把成果用英文發表的中國學者,一直想不出一個適當的英文單詞來表達中國的事業單位,因為英文世界里面沒有對應的存在。”

          毛壽龍說。

          目前,我國有關法律法規對事業單位的定義主要有兩個:一個是1998年國務院發布,2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》,將事業單位定義為:“國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”

          另一個是1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》,定義為:“依法成立的,從事公益事業的不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。”

          無論如何定位,事業單位的實質就是提供公共服務。“在經濟體制改革前后,事業單位都是指政府創設的,提供教育、科研、文化和衛生服務的專門機構,盡管不同時期的法規對它的界定不盡相同,但并沒有實質差別。”方流芳說。

          因此,許多人認為“事業單位”英文較為準確的意譯為:公共服務機構。

          目前中國的公共服務主要是政府機關、事業單位、非政府組織以及部分國有企業的下屬單位等共同提供。

          改革面臨重重困難

          方流芳表示,事業單位是公權力的產物,那么事業單位的改革在一定意義上,是用公權力去解決它自身造成的問題。

          而事業單位龐大的總體———全國有近130萬個事業單位,約3000萬從業人員———讓事業單位的改革是“牽一發而動全身”。其難度可以想見。事實上,事業單位改革與經濟改革幾乎是同步開始。

          改革開放以來,中國政府制定了諸多事業單位改革的政策,并得以穩步實施。主要是調整事業單位布局結構,實行政事分開,推進事業單位社會化,通過明確事業單位的法人地位和取消事業單位行政級別,改革政府對事業單位的管理方式與政府提供公共服務的形式。

          1998年以來,改革的力度明顯加大,特別是國務院部門所屬事業單位做了大幅度的改革。

          2002年,十六大提出:“按照政事分開原則,改革事業單位管理體制。”

          2003年,事業單位改革主要集中在國務院直屬事業單位的調整和充實,以及整頓黨政部門報刊社和加強農村中小學管理。

          盡管歷屆政府都非常重視事業單位的改革,但事業單位改革的成效并不顯著。尤其是事業單位的分類、剝離、轉制,遇到不小困難。

          對此國家行政學院教授劉旭濤表示,首先是人多,隊伍龐大。人員的分流難度大,尤其是社保這塊。

          毛壽龍也指出,事業單位的改革有個難題,就是我國的社會保障制度不健全。其次,取消行政級別也很困難。“長期以來的官本位思想很難根除。”此外,改革還有一大難點,即資產剝離。事業單位的人、財、物,剝離很困難。“人、財、國有資產管理是很大的一塊。”劉旭濤說。而部門之間的權力交叉、利益協調等問題,也使得事業單位的改革阻力重重。劉旭濤表示,“一些地方的改革試點其實很好,但會遇到體制上的障礙。并且現在政府改革的思路也不明晰”。

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