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      2. 2007年11月11日 星期日
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        機(jī)構(gòu)臃腫、隊(duì)伍龐大 中國(guó)事業(yè)單位改革期待突破(2)
        2007年11月11日 10:41 來源:法制日?qǐng)?bào)

          分類治理、法定化

          事業(yè)單位如何在法律上界定?這也是事業(yè)單位飽受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題。

          “目前我們的法律還沒有統(tǒng)一的界定事業(yè)單位的位置,事業(yè)單位基本都是下屬機(jī)構(gòu)。”毛壽龍說。

          但事業(yè)單位卻可以是民法法人。1986年頒布的《民法通則》將事業(yè)單位界定為“法人”,惟一的“法定代表人”是“代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人”。

          “‘單位’與法人畢竟是兩類性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)。”方流芳說,而且“創(chuàng)設(shè)公立機(jī)構(gòu)的依據(jù)從來就不是民法,而是國(guó)家權(quán)力,比如政府命令、決定、特許、法令等。”

          12年后,1998年,我國(guó)又開始實(shí)施事業(yè)單位的“法人登記”制度:無論是已經(jīng)成立,還是剛剛成立的事業(yè)單位,都要向主管部門申請(qǐng)“登記”或者“備案”,領(lǐng)取“中華人民共和國(guó)事業(yè)單位法人證書”和“中華人民共和國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼證”。

          法人證書一度被一方律師用來質(zhì)疑對(duì)方訴訟當(dāng)事人資格,設(shè)置訴訟的技術(shù)障礙。

          在“中英教育測(cè)量交流中心”訴“中國(guó)青年出版社”等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛一案中,被告就否認(rèn)原告是適格當(dāng)事人。稱:原告在起訴時(shí)尚未進(jìn)行事業(yè)單位法人登記,不具有合法的原告資格。

          但法院認(rèn)為:“被告以有關(guān)規(guī)章和通知的相關(guān)要求來否定原告的訴訟主體資格,不符合民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。”

          中國(guó)事業(yè)單位呈現(xiàn)出的“法人化”外觀已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

          “事業(yè)單位法人化是一個(gè)歷史的誤會(huì),公立機(jī)構(gòu)的組織和治理應(yīng)當(dāng)遵循公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制,而不是民法。”方流芳指出,“事業(yè)單位不應(yīng)當(dāng)成為法人,這與公共權(quán)力不能私法化是一樣的道理”。

          尤其是事業(yè)單位一旦法人化,那么,誰對(duì)事業(yè)單位的債務(wù)負(fù)責(zé);如何區(qū)分事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān);事業(yè)單位提供公共服務(wù),但未必是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。這些成為各方的困惑。

          在經(jīng)濟(jì)體制改革后,由于預(yù)算不足驅(qū)動(dòng)了事業(yè)單位創(chuàng)收。

          以醫(yī)院為例,“醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員向患者銷售或搭售藥品,以回扣的形式分享銷售利潤(rùn)。回扣讓醫(yī)院這種事業(yè)單位成為具有雙重身份的組織,即理論上是非營(yíng)利機(jī)構(gòu),但實(shí)際上是銷售藥品的代理商”。

          此外方流芳還表示,我國(guó)管制不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)的法律通常只是針對(duì)“企業(yè)”,因此,當(dāng)事業(yè)單位從事不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)而受處罰的時(shí)候,通常都會(huì)以自己不是“企業(yè)”為由進(jìn)行辯解。

          他為記者講述了一個(gè)比較典型的案例。湖北省宜昌市婦幼保健院(以下簡(jiǎn)稱“保健院”),在藥品采購(gòu)中,先后收受醫(yī)藥公司現(xiàn)金和物品回扣58721元。宜昌市工商局認(rèn)為保健院的行為屬收受“商業(yè)賄賂”,依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》,對(duì)保健院罰款1萬元。

          但保健院強(qiáng)調(diào),《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)制的對(duì)象是“經(jīng)營(yíng)者”,而該院是“全民所有制財(cái)政全額撥款的公益事業(yè)單位”,不屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》調(diào)整的范圍。

          最終,一審、二審法院均作出了支持工商局的判決。

          事業(yè)單位走向哪里

          對(duì)事業(yè)單位的改革方向,普遍認(rèn)為,最主要的是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類管理,取消行政級(jí)別。

          毛壽龍認(rèn)為,應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個(gè)類型:執(zhí)行政府職能的法定單位;提供公益性服務(wù)的公益單位;可以企業(yè)化運(yùn)作的營(yíng)利單位。這三個(gè)類型中,只有提供公益性服務(wù)的公益單位基本保持事業(yè)法人的身份,法定單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu),營(yíng)利性單位則變成企業(yè)法人。除了法定機(jī)構(gòu)之外,所有單位都取消行政級(jí)別。

          劉旭濤表示,目前事業(yè)單位改革在微觀操作上主要還是分類問題。改革方向首先要法定化,承擔(dān)公共服務(wù)領(lǐng)域。屬于官方的歸屬官方,屬于民間的回歸民間,與中介組織一樣社會(huì)化、服務(wù)化。

          劉旭濤特別強(qiáng)調(diào),事業(yè)單位要法定化管理。依法注冊(cè),承擔(dān)某個(gè)社會(huì)功能,而且取消行政級(jí)別。

          “事業(yè)單位法定化后,是通過資產(chǎn)紐帶,而現(xiàn)在是行政權(quán)力的紐帶。”劉旭濤說。

          所謂事業(yè)單位的法定化,從深圳的試點(diǎn)工作中或許可見一二。

          在深圳市出臺(tái)的《深圳市深化事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》中要求,對(duì)某些特殊行業(yè)或領(lǐng)域中兼具政府、事業(yè)和企業(yè)多重角色的事業(yè)單位,以特定立法的方式,合理界定政府、相關(guān)主管部門與事業(yè)單位之間的關(guān)系,明確事業(yè)單位的法律地位、職責(zé)任務(wù)、人員配備、治理結(jié)構(gòu),規(guī)范其財(cái)務(wù)管理,建立政府依法管理監(jiān)督,單位依法運(yùn)作,有別于傳統(tǒng)事業(yè)單位的法定機(jī)構(gòu)管理模式,確保其公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

          除了事業(yè)單位的法定化,分類治理也是改革成敗的重要內(nèi)容。

          目前事業(yè)單位的分類主要有三大類:公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性。

          “據(jù)我所知,現(xiàn)在還沒有出來具體的分類標(biāo)準(zhǔn)。”劉旭濤說。

          劉旭濤認(rèn)為,事業(yè)單位的改革方向可以像西方國(guó)家一樣形成契約關(guān)系。事業(yè)單位的任務(wù)主要通過契約方式提供,而不是現(xiàn)在的隸屬關(guān)系。

          “事業(yè)單位的分類體系要符合現(xiàn)在的發(fā)展,應(yīng)該按照市場(chǎng)配置來分。徹底切斷事業(yè)單位與行政單位的行政隸屬關(guān)系。通過契約化的方式管理。”

          方流芳也表示,如果要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革,那必須是區(qū)別對(duì)待,分類治理。

          對(duì)一些繼續(xù)保留的事業(yè)單位,不是要強(qiáng)化它們的法人地位,而是要“去法人化”,讓它們回歸公權(quán)力的控制之下;在分類和區(qū)別對(duì)待的基礎(chǔ)上,對(duì)甄別保留的事業(yè)單位,不是“政事分開”,而是要強(qiáng)化管理上的“政事合一”。

          “事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)都是公立機(jī)構(gòu),兩者有時(shí)需要為特定目的而適度區(qū)分,有時(shí)應(yīng)當(dāng)合二為一。”方流芳說。(記者 廉穎婷)

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