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      2. 2007年11月21日 星期三
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        遏止土地違法地權改革是關鍵
        2007年11月21日 02:36 來源:第一財經日報

          “看住土地”是近年來中央宏觀調控的重要方式,但現實中土地違法事件卻層出不窮。

          據國土資源部11月19日在全國土地執法百日行動第三階段動員會上傳出的信息,土地執法百日行動開展兩個多月來,全國共發現違規違法的土地宗數約3.2萬件,涉及土地面積350萬畝左右。違規違法形式有以租代征、違規擴大或者設立各種工業園區、未批先用等。

          上述土地違規違法形式基本上與地方政府有關。以租代征表面上是村組自己出租,或者企業到村組租賃,但實際上背后都有當地政府的影子。擅自設區和擴區更是只有濫用政府部門的權力才能做到。而從土地未批先用先占來看,也大量涉及國家和省市自治區的重點建設項目。

          在各種土地違法事件中,我們尤其要關注地方政府以“城市化”為名與地產商“合謀”,廉價出讓土地給后者。比如,一些地方大搞所謂的“造城運動”、成片開發,一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給開發商。

          在這方面,最新的一個例子是全國最大“地主”碧桂園被媒體爆出的幾樁零地價或低地價拿地事件。碧桂園曾經公開宣布,2004年至2006年土地成本僅是其房屋售價的6%~7%。碧桂園控股有限公司董事局主席楊國強稱,碧桂園成功的秘訣就是“低成本土地、規模化生產、快速銷售”。碧桂園的圈地方式主要是在二、三線城市的郊區囤積土地,而這些土地大多屬于農用地,即使碧桂園的圈地方式沒違法,但在農用地轉為建設開發用地時,國家有嚴格的審批規定,碧桂園今后很可能碰觸政策紅線也未可知。

          從碧桂園事件以及它的圈地方式來看,地方政府在土地大規模出讓過程中扮演了推手的角色。地方政府這么做,究其原因,是地方政府追求政績沖動的基本情況沒有得到改觀。

          另一方面,恐怕也與我們在宏觀上始終未走出行政系統內部強化的路子有關。目前我們對于土地使用的管理,仍是以行政和法律管理為主,經濟機制并沒有充分發揮其作用。表現在:在流轉市場,依然是雙邊壟斷、行政干預和市場不完善;在所有權方面,農民的主體地位及擁有的民事權利仍然混沌不清;在監管上,地方政府將經濟發展與耕地保護職能集于一身,因此,服從當地政府的局部和短期需要成為一個經常性課題。

          這種管理體制決定,我們在執法中,“始終是左手斬右手”,不能、也不敢在更廣范圍內尋找“解牛”之道,本來肩負監管之責的地方國土部門有時還可以讓非法的用地,通過一定的行政程序合法化起來。

          大量的事實說明,地方政府違法用地的要害,就在于土地制度本身,即農民地權與國家地權的不平等,從而無法發揮經濟機制的作用。

          除了兩權的不平等外,從集體土地內部來看,法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有,但由于沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則,沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位,也沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系,所以在實踐中,本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”,更只能是有限的土地所有權人,國家才是農村土地的終極所有者。這是近年來“以租代征”盛行的根本原因。

          土地對中國來說,有著特別重要的意義,要守住18億畝耕地的底線不被突破,從根本上解決地方政府的土地違法行為,現在看來,唯有在改革農民的地權上下工夫。(鄧聿文)


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