黨的十七大報告中有關大部制改革的思路,引起各方的關注。那么究竟什么是大部制,中國為什么要進行大部制改革,大部制改革有可能出現什么樣的問題?本文將對此做一簡要分析。
大部制改革最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理
所謂大部門體制,或者大部制,就是在政府的部門設置中,將那些職能相近、業務范圍雷同的事項,相對集中,由一個部門統一進行管理,最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而達到提高行政效率,降低行政成本的目標。大部制,是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式,比如“大運輸”、“大農業”等,并在公共管理變革中有了新的發展,如決策權與執行權的分離等。
按照大部制的思路調整政府組織結構,無疑會對政府的管理和運行產生重要影響。實行大部體制管理,不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊,政出多門,溝通難、協調難等方面的問題,改“九龍治水”,為“一龍治水”,或者接近于“一龍治水”,同時,通過政府部門的整合和調整,能進一步理順部門之間的職能,減少機構的數量,減少過多的協調和溝通的環節,這對提高行政效率,降低行政成本也具有重要意義。
實行大部制管理模式,是否與小政府的目標相沖突
可以說,只要實行市場經濟體制,要真正發揮市場在資源配置中的基礎性作用,就必然會朝著大部制管理方向邁進。從我國的實際情況看,由計劃經濟轉向市場經濟,客觀上要求政府不能過多干預微觀經濟,反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。也許有人說,我們不是一直倡導小政府嗎,如果實行大部制管理模式,是不是與小政府的目標相沖突呢?其實這是一種誤解。
我們知道,“小政府,大社會”是一個形象的描繪,是人們期盼政府規模不要太大,不要把更多的錢花在政府自身;但政府的規模和管理能力的大小,必須和它承擔的責任相適應。
現代社會的一個重要特征,就是社會分工越來越細,出現的新領域需要政府管理。如伴隨網絡的出現,有了網絡犯罪、網絡經濟、網絡傳播媒體等,這些對社會影響不管是正面的,還是負面的,都非常大,都需要政府進行必要的管理。過去政府沒有這方面的管理功能,現在政府就要配備專業人才,進行管理和引導。所以“小政府,大社會”和大部制是兩個不同的含義,二者都有其特定的范圍,不應該簡單地等同或者對立。退后一步說,即使在“小政府”內部,也不可能是“一鍋粥”,而是要設置必要的部門,各司其職,對社會進行管理或提供服務。這就是說,即使政府規模較小,內部也需要科學分工。而大部制適應了市場經濟發展和科學設置部門的管理需求。
大部制改革值得注意的四個問題
按照大部制的思路調整政府組織結構,無疑會對政府的管理和運行產生重要影響。但是筆者要提醒的是,我們要冷靜地看待大部制改革,盡管這一管理模式在國外有比較成功的經驗,但是在我們這樣的體制下,究竟能不能十分有效,建立的過程中可能遇到哪些阻力,都是我們更值得關注的。比如,實行大部制管理后,一個部門的權力更大了,能不能建立起有效的權力約束機制,就更加重要;再比如,在執政黨的機構設置方面,如何與政府的大部制進行對接,不重復、重疊?還比如,在大部制管理模式下,作為國家權力機關的人大在機構的建設方面,如何加強對大部權力的監督和控制等。在具體推進的過程中,大部制改革是一步到位,還是逐步改革?首先選擇在哪些領域改革等等,所有這些問題,都是我們需要認真思考的。
在筆者看來,當前有四個問題尤其值得關注:
第一,如何按照“決策、執行、監督”相互協調、相互監督制約的改革思路,重構政府權力結構和政府的運行機制,為監督大部制的權力,提供保障。在我看來,大部制可以有兩種模式,一是在部與部之間,讓有些部門專門行使決策權,有些部門專門行使執行權,有些部門專門行使監督權。二是在一個大部制內部,機構的功能要進行分化,有些機構專門行使決策權,有些機構專門行使執行權,有些機構專門行使監督權。這實際類似如國外政府機構實行決策權和執行權的相分離,執行機構內部可以引入市場機制,實行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實施后,財政部是政府采購政策制定機構,但不是執行機構。執行權交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣就把決策和執行分開了。
當然,對大部制的約束監督,更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監督。實踐證明,對公權力的制約,最有效的還是外部的監督,特別是人大、司法、公眾、媒體等方面的作用,將會形成大部制改革的外部監督力量。
第二,大部制能不能有效遏制部門利益,也成為最關鍵的問題之一。大部制機構設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題,通過改變組織形態來加以抑制。過去部門之間職能交叉,決策周期長,制定成本高,協調溝通困難,原因就在于受到了部門利益的嚴重影響,所謂“權力部門化,部門利益化,利益集團化”,導致政府運行成本太高、效率太低,甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔心,大部制改革可能把分散的部門利益,積聚為集中的部門利益。如果一個部門變為一個超級部,權力很大,對它進行監督恐怕更加困難。比如有人說,目前的發改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”,據觀察,很多地方官員現在不跑國務院,只跑發改委,要錢、要物、要政策,使得發改委成了“小國務院”。大部制改革會繼續走發改委模式嗎?筆者認為,發改委模式不能簡單等同于大部制,兩者是有差別的。發改委主要是國務院的綜合協調部門,幾乎和每個專業部門都有關系,勞動和社會保障部、衛生部、教育部等,所有這些部門都和發改委的某個處、司相對應。實際上,在我們這樣的管理模式下,發改委究竟應該以什么樣的方式存在,如何發揮綜合協調職能是需要認真研究和解決的,也可以進行廣泛的討論。從這個意義上說,目前我國發改委的運作模式不是大部制的模式,倒是要對這種管理運行模式,進行認真研究和反思,進行相應的改革。舉一個例子,2003年政府機構改革中,我們把專門負責經濟體制改革的部門合并到了發改委,現在看來,這樣把整個體制改革方案設計的部門放在一個機構內,不一定合適,這個部門應該是超越部門利益的,如果放在一個政府部門內,很容易受到部門利益的影響,甚至會影響到改革政策的公正和公平。
第三,大部制改革可能會牽動政治體制改革,沒有政治體制改革推進,真正的大部制也許很難確立。從更深層次來看,大部制改革的思路和方向,最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統,因此是跨黨政的,甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接,這個問題非常關鍵。比如文化部、廣電總局與中宣部的關系,公安部、安全部、司法部與政法委的關系,中組部與人事部的關系等。過去這些年來,我們把中紀委與檢察部合署辦公,聯動作戰,成效顯著,如何進一步整合黨政部門,也許是下一步大部制改革中應該思考的問題。從這個意義上說,應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中,從國家權力結構上進行調整,也許更具有長遠性。
第四,大部制改革的策略和方法也至關重要。應該看到,大部制改革的最大阻力,仍然是多年來被強化了的部門利益。比如在今年兩會期間,有的人大代表建議將衛生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”,但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個動議能否被采納,但這明顯是一種大部制的思維。另外,“大部”內部的決策、執行、監督機構如何設置,權力如何劃分?我們過去畢竟沒有這方面經驗,所以改革的策略和方法就顯得很重要。
在我看來,中國的大部制改革很難一步到位,而應該是一個循序漸進的過程。首先應該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾、服務對象廣泛,外部呼聲比較大的部門開始,然后逐步擴大,而且一定要把結構調整和功能的定位進行有機的結合。建議中編辦在設計機構改革方案時,要建立一個直屬于中央編制委員會的高層專家委員會,借助專家力量,加上民眾的討論,使整合性的大部制方案經過充分論證,這樣可以最大限度減少領導者個人喜好的因素,也能夠堅持科學性,立足長遠,用智慧和制度規范大部制的改革。(汪玉凱)