行政處罰“同案不同罰、合法不合理”等現(xiàn)象，一直為老百姓所關(guān)注。如何確保行政處罰既合法又合理？2008年將在全國(guó)全面推行的行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，讓人們看到了希望——

　　“老朋友，請(qǐng)幫個(gè)忙，我的車(chē)有10個(gè)月沒(méi)交養(yǎng)路費(fèi)，滯納金交一點(diǎn)，罰款就免了吧!”

　　“老兄啊，單位剛剛對(duì)執(zhí)法做進(jìn)一步規(guī)范，沒(méi)有充分的理由，誰(shuí)也無(wú)權(quán)減免!”

　　這是福建漳州公路稽征處辦公室副主任寧群近日與一位朋友的對(duì)話。寧群所說(shuō)的“無(wú)權(quán)減免”，指的是從2007年10月1日起，漳州公路稽征處細(xì)化行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。該不該罰，罰多少，一目了然，用不著“討價(jià)還價(jià)”。

　　像漳州一樣，全國(guó)許多地方和部門(mén)，都在進(jìn)行細(xì)化行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)中，涉及行政處罰條款的占95%以上，授予行政機(jī)關(guān)處罰自由裁量權(quán)的條款有90%以上。從2008年開(kāi)始，我國(guó)將全面推行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化規(guī)范。

　　彈性過(guò)大：

　　“人情案”“態(tài)度案”時(shí)有發(fā)生

　　河南鄭州的張先生和王先生，分別因貨車(chē)超限行駛被查處。接受處罰時(shí)，兩人碰在了一起，處理結(jié)果卻令王先生郁悶不已：張先生被罰1000元，而自己卻要被罰10000元！

　　王先生猜疑：“憑啥罰我這么多？肯定是張先生和執(zhí)法那人有關(guān)系。”

　　猜疑歸猜疑，但王先生拿執(zhí)法人員沒(méi)轍。因?yàn)榘船F(xiàn)行法律規(guī)定，這種擅自超限情況可處30000元以下罰款，執(zhí)法人員對(duì)王先生開(kāi)出的處罰合法。從1元到30000元這樣大的罰款彈性，是現(xiàn)行法律賦予執(zhí)法人員的行政處罰自由裁量權(quán)。

　　現(xiàn)行法律規(guī)定中，這樣過(guò)大彈性的處罰自由裁量權(quán)，還真不少。比如對(duì)虛假宣傳，罰款額就是1萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下。個(gè)別執(zhí)法人員故意先按上限罰款，隨著說(shuō)情人找來(lái)，執(zhí)法者就不斷地“給面子”，最終罰1萬(wàn)元了事。

　　“當(dāng)你挨罰時(shí)，首先想到的是什么？”記者就此問(wèn)題作了一個(gè)隨機(jī)調(diào)查，回答結(jié)果前兩位的分別是：找熟人說(shuō)情少罰點(diǎn)、態(tài)度好點(diǎn)免挨重罰。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)800多部，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及部門(mén)規(guī)章約13000件左右。其中，涉及行政處罰條款的占85%以上，授予行政機(jī)關(guān)處罰自由裁量權(quán)的條款有90%以上,且處罰裁量條款用詞高度“彈性”、“含混”。

　　“處罰不公、處罰創(chuàng)收、裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)、拖延履行法定職責(zé)，是行使自由裁量權(quán)時(shí)存在的主要問(wèn)題”，國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)工作人員表示，行政執(zhí)法人員在行使處罰自由裁量權(quán)時(shí)，容易受到行政干預(yù)、經(jīng)濟(jì)利益、情感情緒及能力素質(zhì)的影響，加之自由裁量權(quán)彈性又大，導(dǎo)致“同案不同罰”、“合法不合理”、“人情案”和“態(tài)度案”的情況屢屢發(fā)生。

　　基準(zhǔn)制度：

　　細(xì)分罰款檔次控制自由度

　　四川省德陽(yáng)市一家化學(xué)公司近日收到一份罰款3萬(wàn)元的環(huán)境處罰決定書(shū)，公司副總經(jīng)理鄒某認(rèn)為“處罰比較恰當(dāng)，完全能接受”。這是德陽(yáng)市環(huán)保局出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)量化行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定(試行)》后，查處的首宗環(huán)保案件。該規(guī)定根據(jù)環(huán)境違法行為情節(jié)，將對(duì)環(huán)境違法行為的罰款劃分為“輕微、較輕、一般、較重、嚴(yán)重”5個(gè)檔次，罰款數(shù)額也相應(yīng)確定了5個(gè)“小格格”，當(dāng)事人自己就可對(duì)號(hào)入“座”。

　　國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)工作人員說(shuō)，行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度主要由兩部分組成：一是劃分階次和基準(zhǔn)，二是制定階次適用規(guī)則。

　　2007年7月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)市縣政府依法行政工作會(huì)議，明確要求推行行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。記者從國(guó)務(wù)院法制辦了解到，對(duì)這一制度，我國(guó)一些地方、部門(mén)已作了積極探索：

　　2007年7月，《北京市人民政府關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》出臺(tái)。目前，北京市1/3以上部門(mén)拿出了統(tǒng)一細(xì)化尺度；

　　在河南省鄭州市，行政執(zhí)法部門(mén)目前已將自由裁量的2804件罰款項(xiàng)目一一細(xì)化，建立罰款自由裁量階次制度，并要求在行政處罰決定書(shū)中說(shuō)明……

　　基準(zhǔn)制度的實(shí)施，讓老百姓省事，也讓一線執(zhí)法人員執(zhí)法更踏實(shí)。北京市一名城管執(zhí)法人員說(shuō)，涉及到罰款，過(guò)去只能憑經(jīng)驗(yàn)，只要不太出格就行。現(xiàn)在各檔處罰條件都寫(xiě)得明明白白。“該教育的教育，該罰款的罰款，我們心中有數(shù)，當(dāng)事人也不再猜疑，處理起來(lái)順暢多了。”

　　全面推進(jìn)：

　　不得不面對(duì)的幾道“坎”

　　規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，是2008年各級(jí)政府推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容；而全面推行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，無(wú)疑是重中之重。

　　采訪中，一些先行探索基準(zhǔn)制度的地方政府法制機(jī)構(gòu)工作人員表示，要完全做到“過(guò)罰相當(dāng)”，還有幾個(gè)“坎”要過(guò)：

　　與傳統(tǒng)執(zhí)法觀念的博弈。基層法制機(jī)構(gòu)工作人員反映，個(gè)別單位對(duì)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)不以為然，他們堅(jiān)持認(rèn)為，自由裁量權(quán)的存在就是給執(zhí)法人員的權(quán)力，不能“一刀切”,甚至出現(xiàn)地方保護(hù)。

　　法律“瓶頸”問(wèn)題。從目前行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度來(lái)看，其裁量標(biāo)準(zhǔn)均屬其他規(guī)范性文件。按照行政訴訟法的司法解釋?zhuān)�法院審理行政案件可以在裁判文�?shū)中引用合法有效的其他規(guī)范性文件。但從實(shí)踐來(lái)看，其中的很多標(biāo)準(zhǔn)很難成為法院審判適用的依據(jù)。同時(shí),如果沒(méi)有明確行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制的權(quán)限,還可能造成各地標(biāo)準(zhǔn)不一。

　　人為因素依然存在。有人認(rèn)為，不管怎么細(xì)分，只要有幅度，就不能完全避免人為因素，不如干脆采取罰款定額制。鄭州交警就把“機(jī)動(dòng)車(chē)交給未取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的人駕駛的”違法情況，規(guī)定定額罰款1500元。而按道路交通安全法，此種情況應(yīng)處200元以上2000元以下罰款。雖然這一做法值得商榷，比如定1500元的標(biāo)準(zhǔn)是否過(guò)高，但對(duì)防止“人情案”確能起到一定作用。

　　監(jiān)督機(jī)制缺失。一些法制機(jī)構(gòu)工作人員表示，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)的自我限權(quán)、自我約束,盡管做了很多探索,也下了很大決心，但執(zhí)行監(jiān)督制約方面的法律尚屬空白。就行政處罰裁量權(quán)而言，法律未提供避免執(zhí)行走調(diào)或不作為的監(jiān)督保障機(jī)制。

　　對(duì)此，國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表態(tài)，一項(xiàng)新制度的出現(xiàn)，難免會(huì)遇到各種各樣問(wèn)題。針對(duì)問(wèn)題，解決問(wèn)題，就是工作的努力方向。同時(shí)他也表示，行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，只是規(guī)范行政處罰的一個(gè)方面。如何讓行政處罰更規(guī)范、更公平、更合理，國(guó)務(wù)院法制辦還有一系列的舉措。(記者 黃慶暢)