遲福林：“大部門制”別無選擇

　　大部門制改革，不能以簡單的機構整合為目標，而應當建立在市場經(jīng)濟發(fā)展程度、社會轉型、現(xiàn)代政府治理模式變化這樣一個前提、背景下來考慮。

　　一定要建立大部門制的體制機制，這個機制的設計是非常重要的。其中最關鍵的問題是把政府相應的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分離開來。

　　“我們的社會需求發(fā)生了很大變化”

　　《小康》：自改革開放以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了5次大的行政管理體制改革，這次“大部門制改革”與之前的5次有什么不同？

　　遲福林：有很大的區(qū)別。這一次機構調(diào)整嚴格意義上講是在推動政府轉型、加快行政管理體制改革這樣一個背景下提出的，跟過去有一定的連續(xù)性，但是背景發(fā)生了很大的變化。

　　過去五次行政體制改革我們的目標主要是精簡機構，提高機構效率。這一次的主要目標是建立良好的公共治理結構。這是特定背景下的方向選擇。我們現(xiàn)在初步建立了市場經(jīng)濟體制，對于整個行政體制、權力運行中的問題就看得比較清楚了。這次實行“大部制”也好，改革整個行政管理體制也好，都是推動政府轉型的重要措施。

　　《小康》：行政管理體制改革走到“大部門制”這個階段，背后的深層推動力是什么？

　　遲福林：主要是現(xiàn)實的經(jīng)濟社會需求發(fā)生了很大變化。比如，一個是環(huán)境、能源的問題突出了，可持續(xù)發(fā)展的矛盾問題突出了，必然要求政府在職能或者機構設置上適應這個發(fā)展階段的要求；

　　第二個變化是公共需求、基本公共服務的問題突出了。過去，發(fā)展的重點是強調(diào)經(jīng)濟總量、物質財富的增加�，F(xiàn)在到了一個在物質財富增加的同時、要求共享改革成果的階段，也就是基本公共服務的問題突出了。在這個特定背景下，確定政府在公共服務中的主體地位和主導作用，就更加重要了。而且，這幾年大家對公共安全、住房等問題以及政府在市場中如何維護消費者權益、實行有效的市場監(jiān)管看得更加清晰了，客觀需要政府圍繞著全社會可持續(xù)發(fā)展、基本而有保障的公共服務的要求來考慮這次機構的調(diào)整。

　　此外，政府自身建設的矛盾更加突出。行政成本增多，行政效率不高，體制機制性的腐敗問題逐步突出。所以要求行政管理體制改革盡可能朝著一個良好的公共治理結構的方向發(fā)展。

　　《小康》：是不是這種需求也是隨著經(jīng)濟體制改革的深化而深化的？它與市場經(jīng)濟發(fā)展的進程有著怎樣的關系？

　　遲福林：應該說是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。我把它概括為從生存型社會開始進入到發(fā)展型社會的必然選擇。生存型社會是以解決溫飽問題為主要目標，實現(xiàn)初步小康社會的目標后，生存性壓力減弱，進入一個發(fā)展型社會，以綜合發(fā)展、或者說以人的發(fā)展為目標的發(fā)展性壓力在日益增大。

　　為什么我們強調(diào)公共服務？它是社會發(fā)展階段的客觀要求，這個階段更重視教育水平，教育的公平化程度、健康程度、社會保障程度，以及公共安全程度、環(huán)境保護程度。以人的發(fā)展為主體的基本公共需求的變化，是這個社會發(fā)展階段的必然要求。

　　它也是整個現(xiàn)代化建設的產(chǎn)物。比如說進入新世紀新階段，行政控制型、經(jīng)濟建設型政府模式需要轉型。政府應當首先提供良好的經(jīng)濟性公共服務，其次提供以基本公共服務為重點的社會性公共服務。此外，社會參與意識增強了、信息渠道增加了，現(xiàn)代政府的建設就必須本著以政府為主導、社會多方參與的方向發(fā)展，才符合多元利益主導下的社會發(fā)展方向。

　　《小康》：這樣看來，“大部門制”的提出有著深層的社會大背景，而不僅僅是一個單純從行政層面上解決機構設置框架的合理性問題。

　　遲福林：是的。我覺得這些經(jīng)濟社會大背景特別重要。如果沒有這些背景，你現(xiàn)在談大部門制，還是把它理解成哪些機構怎么合并、怎么調(diào)整，過兩年可能又要折騰。不能以簡單的機構整合為目標來推行大部門制，而必須建立在市場經(jīng)濟發(fā)展程度、社會發(fā)展變化、現(xiàn)代政府治理模式變化這樣一個前提、背景下來考慮。這樣既便速度慢一點，但是方向選對了，實行大部門制才可能一步一步穩(wěn)妥地向前走。

　　“要建立大部門制的體制機制”

　　《小康》：那么按照漸進式改革的思路，大部門制具體實施能否真正帶來政府公共管理的一種質的飛躍？

　　遲福林：我們要了解推進大部門制最大的難關是需要配套改革。推進大部制不在于減少多少個機構，減少多少個人，很可能今后有的部委還要增加人。關鍵問題在哪里呢？我們現(xiàn)在圍繞著推進政府轉型這個大方向，大部門制的主要目的是提高決策科學性、推進決策效率，所以中央政府要大大地加強決策的職能。在這個背景下，要把執(zhí)行、監(jiān)督職能分離開來，就需要相應的配套改革。

　　所以，要強調(diào)建立大部門制的體制機制，這個機制一定要合理，它的設計是非常重要的。如果光進行簡單的部門合并，而且沒有一種體制機制的改變，那我想換湯不換藥，有多大必要呢？

　　《小康》：怎么理解建立大部門制的體制機制？

　　遲福林：比如我們有的部委，它應該成為一個決策部門，但是它相當大的精力卻是搞資源配置，大量的精力放到執(zhí)行層面。其實，實行大部門制最重要的是強化決策職能，而相關的執(zhí)行職能應當從決策部門分離出來，并且這個執(zhí)行機制應該是相對獨立、有自己獨立規(guī)則的，它不管決策只管執(zhí)行。然后監(jiān)督機制又是相對獨立的。這樣決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互聯(lián)系、又各自按照這樣一個體制機制去運行，那這個大部門制才能達到目的。否則，簡單地把機構合到一起，把各種權力又揉合到一起，這種大部門制只是簡單、表面的大部門制，不是一個真正的大部門制。

　　《小康》：在這方面，我們現(xiàn)有的行政體制機制設計存在怎樣的問題？

　　遲福林：首先，決策職能過于分散，常常一個重大決策，需要幾個、十幾個部委負責，那么到底誰對這個決策負主要責任？第二，在決策職能分散的情況下，使得相當一部分部委把自己的主要職能放到執(zhí)行上，這就造成兩種后果：一是本應是一個方面的決策主管部門，可它卻不對這方面的決策負最高責任；二是決策、執(zhí)行不分，大大強化了部門利益。第三，有些決策又過于集中在某個綜合部門，這就造成決策的扯皮和低效率。這種情況，對于我們權力運行很不利。

　　大部門制改革要有政治體制改革的基本條件

　　《小康》：在這種背景下，是否意味著大部門建制不可能單兵突進，還是跟行政管理體制改革、政治體制改革的步伐緊緊連在一起？

　　遲福林：它可以往前走，但要有政治體制改革這樣一個基本條件，如果沒有這樣一個基本條件，你想做是很困難的。因為它是涉及到社會體制、經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制改革的某些關鍵問題，包括干部制度問題、中央地方關系等等。所以，這個事情第一相當重要，第二相當復雜，不僅取決于經(jīng)濟體制改革的進程，也取決于社會體制、政治體制、文化體制改革、尤其是政治體制改革的進程。再加上它又涉及到官員的利益、部門的利益，還需要決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分開的體制機制設計配套，所以有很大難度。

　　《小康》：大部門制改革面臨這么多的難題，怎么能夠破除阻力使其順利推行下去？

　　遲福林：那就是要推行政治體制改革，政治體制不改革，想全面推行行政管理體制改革，把大部門制這樣一個制度推出來很困難；第二要加強中央最高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這一點十分重要；第三要明確部門職責，部門之間必須要有互相制衡。

　　現(xiàn)在最關鍵的問題還是我們整個的權力運行機構、運行的體制機制嚴重不合理，作決策的最后不對決策職責負責，該做決策的人做了執(zhí)行，這套運行機制決不是一個部門內(nèi)的，而是權力運行結構的問題。

　　《小康》：客觀來看，市場經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到這種程度，是否必將推動政治體制改革進程？

　　遲福林：應該說，改革開放30年來，今天政治體制改革的現(xiàn)實需求比以往任何時候都大得多、全面得多，迫切得多，但是有些條件未必完全具備。所以為什么提出改革攻堅，就是這個道理。我們只能是朝著一個既定設計的方向去走，條件成熟到哪一步，我們就做哪一步的事情。(記者 陶衛(wèi)華)

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