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　　政府、政治體制改革的核心似乎應當放在縣一級。當務之急首先是約束縣級黨政負責人的權力，使這些親民之官不大容易成為害民之官

　　最新一期《法人》雜志刊登記者朱文娜采寫的題為《遼寧西豐：一場官商較量》的報道。該報道稱，遼寧西豐縣商戶趙俊萍的加油站被強制拆除。趙俊萍多次反映此事，當地縣委張書記認為不能給趙俊萍補償。趙曾發送手機短信表示抗議。去年3月3日，西豐縣公安局以涉嫌偷稅罪將其抓獲，當地法院以偷稅罪和誹謗罪判處其有期徒刑三年六個月。很快，報道此事的朱文娜也被當地公安機關認定涉嫌誹謗，西豐縣警方到北京進行拘傳。

　　這是最新一起現代文字獄。近兩年來，這類事件頻繁發生，重慶彭水、山西稷山、海南儋州、山東高唐等案，其性質都是相同的：縣級黨政負責人將誹謗罪刑事化，動用縣公安、司法部門對付那些對自己的行政活動提出批評的民眾和媒體，從而把公共權力變成了自己手中的私人權力。最近剛剛發生的陜西綏德縣長下令公安局以擾亂公務為名拘留一位校長，性質也類似。

　　出現這種現象的原因當然是一般性的：官員權力沒有受到有效約束，司法地方化、行政化，缺乏獨立性，被迫充當黨政負責人的私人工具。不過，這類事情頻繁發生于縣級黨政負責人身上，也自有其原因：縣級黨政負責人是所謂的“親民之官”。

　　在目前的政府架構中，縣以上各級政府的主要職能是監督縣政府，縣以下的政府，比如鄉政府，只是執行現政府的政令；而且，其權力結構很不完整，并且目前似乎有越來越弱的趨勢。至于村一級，已經開始村民自治。只有縣政府，其活動通常直接針對民眾。縣政府也是社會經濟活動的基本單位，比如，征地、拆遷等等都是由縣政府出面。

　　這樣，在各級政府中，縣政府與民眾發生利益沖突的可能性最大。親民之官很容易成為害民之官，縣級黨政官員為了創造政績而侵害民眾權益的可能性也非常大。目前民眾的很多不滿、怨恨，也正是縣一級政府制造出來的。在這種情況下，近在眼前的縣政府很容易成為民眾批評的對象。這幾起現代文字獄的受害者，就是勇敢的批評者。但是，縣級黨政官員又掌握著完整的權力工具，當然會濫用誹謗罪的罪名，壓制批評。

　　由此可以看出，政府、政治體制改革的核心似乎應當放在縣一級。所有權力都需要受到有效約束。當務之急首先是約束縣級黨政負責人的權力，使這些親民之官不大容易成為害民之官。

　　當然，在傳統的政府架構中，縣以上各級政府的主要職能其實就是指導縣級政府的工作，并監督縣級黨政官員。但事實證明，這樣的監督不時失靈。因為，上級政府的政績取決于其下屬的各縣政府，這就決定了，上級政府與其下屬縣政府的利益是一致的。因此，不少上級政府可能不會有效地監督、約束縣級黨政負責人，反而會庇護這些縣級官員。除非上級的壓力或輿論壓力非常強大，否則，這些官員不會遭到懲罰。最近發生的這幾起案件所牽涉的官員似乎仍然在做自己的官。

　　可以說，行政監督具有內在的無法克服的缺陷，強化政府內部的監督機制，需要突破傳統的行政管理智慧，不能只在政府管政府的老路子上做文章。比如，可以通過司法的手段來監督這些縣級官員。也即，設立一個獨立的中央法院系統，凡是民眾與政府官員發生糾紛的案件，全部由這個法院系統受理。這樣，權益遭到縣級政府官員侵害的民眾，就可以在這個法院系統尋求救濟。即便縣級黨政負責人可以動用公安機關拘留民眾，法院也可以還民眾以自由。因為法官通常不會有什么政績考慮，所以，獨立的中央法院系統所進行的司法監督，應當比上級政府的行政監督更為有效一些。

　　這一改革涉及面太廣，在現有制度框架下，則不妨嘗試一些技術性解決方案。比如，最高法院可以通過司法解釋規定，凡是涉及縣級政府黨政官員的案件，一律不得由本地法院受理，而必須提交中級法院。當然，在最近發生的現代文字獄案件中，縣級黨政官員根本就不出面。因此，最高法院也可以通過司法解釋規定，所有誹謗案件一律是自訴案件，必須由受害人自行起訴，而不得以刑事案件程序處理。

　　總之，不管是從司法技術角度，還是從宏大的制度變革角度，都是可以找到辦法遏制縣級黨政官員濫用權力的傾向的。縣在中國政府架構中的特殊地位決定了，縣政改革是中國政府體系、政治體系中最迫切、最重要的內容，也可能是震動較小的。如果不改革縣政，其層面的改革就無法惠及民眾。目前輿論圍繞著這些案件的討論，或許有助于推動各方面關注這個問題。進一步，需要專家提出可操作的改革方案，更需要政府積極地籌劃縣政改革。 ★