3月11日，備受矚目的新一輪國務院機構改革方案出籠，以“大部門制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國家環保總局升格為環境保護部尤為引人注目。

　　中國環保事業自1973年第一次全國環境保護會議始，至今歷經35年，從“發展、環保誰先誰后”的爭論，到“邊發展邊環保”，再到“環保風暴”，國家對環境保護重視程度漸次增強。

　　如今，“總局升部”，這一歷史性轉變標志著環保工作已進入國家政治經濟主干線。

　　3月11日下午，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上，期待已久的“大部制”改革方案終于出臺。這次國務院機構改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個，其中國家環保總局升格為環境保護部。

　　按照機構改革方案, 新的環境保護部主要職責為“擬訂并組織實施環境保護規劃、政策和標準,組織編制環境功能區劃、監督管理環境污染防治、協調解決重大環境問題等”。

　　“這不是簡單的機構升格。”全國政協十一屆委員、原國家環保總局副局長王玉慶坦言，以自己30多年環保工作的經驗來判斷，環境保護部的組建意義深遠。今后在人員編制、機構、職能等等方面都會有所加強，這樣也更有利于環保工作。此外，升部后在國際環保交流與合作上也會有很多方便。他表示，相信升部后環保部門一定會不負眾望。

　　事實上，早已有將環保總局升為環保部的呼聲，因此環保總局此次順利“升部”也在眾人預料當中。2003年，黃細花作為十屆全國人大代表，建議提高國家環保總局的地位。2007年，她于全國“兩會”期間正式提出建議：國家環保總局應改為國家環境保護部。如今，心愿得償。

　　分分合合幾十載

　　達成心愿的不僅僅是黃細花，還有諸多環境保護工作者，中華環境保護基金會理事長曲格平就是其中之一。曾擔任國家環保局局長、素有“中國環保之父”之稱的曲格平見證了中國環保事業的發展歷程。

　　曲格平回憶，中國的環保事業是在周恩來總理的重視之下開展起來的，我國現行的有關環保的方針、政策、基本思路，許多都是在那時提出的。從1970年到1974年四年多的時間里，周總理對環境保護作了31次講話。

　　那個年代，大多數國人都對周總理提出的環保問題感到生疏。他說，在許多西方國家，環境污染已經對人們的生活和健康造成了很大的危害，激起了社會公憤，經濟發展也受到很大影響。環境污染問題對我們中國來說雖然還是個新課題，但如果我們不注意，一旦工業發展起來，也可能會出現同樣的問題。

　　如今，周總理的預言變成了現實。

　　1973年8月，國務院召開的第一次全國環境保護會議被認為是中國環保事業的開始。在曲格平看來，這次會議“使大家從模糊的認識中猛醒過來。它的功績，不僅在于它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國人、特別是各級領導對環保問題的重視。”在這種認識的基礎上，我國制定了一個環境保護工作規劃，設立了環境保護工作機構，其名稱叫國務院環境保護領導小組辦公室。從此環境保護被列入了議事議程。

　　此間，為了加強環境保護的國際合作與交流，1973年國務院環境保護領導小組辦公室以中華人民共和國政府的名義，加入了聯合國環境規劃署，是聯合國環境規劃理事會58個理事國之一。

　　其實，早在1982年的機構改革中，就提出了建立環保部的設想，可惜當時環保問題遠未成為全社會共識，最終未被采納。當年5月4日，由國家城市建設總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設委員會的部分機構，與國務院環境保護領導小組辦公室合并，成立城鄉建設環境保護部。

　　1988年城鄉建設環境保護部撤銷，改為建設部。環境保護部門分出成立國家環境保護局，升格為國家直屬局。10年之后，成立環保部的呼聲已經甚高，但因為當時機構改革的主旋律是削減過多的國務院組成部門，因此，1998年環保局僅僅是升格成了國家環保總局。

　　環保為發展讓路

　　國家環保局的升格，沒有從根本上改變其弱勢狀態。

　　1998年，國家環保總局第一次開始嘗試建立符合新時代要求的環境保護政策體系。很多當時的官員回憶說，他們面臨的最艱難格局是，如何在部委分割明顯的環境保護領域內樹立起環保總局的執法必要性和執法嚴肅性。

　　專家認為，環保新政實施困難重重原因之一就是，環保系統采取的是分散式而非垂直式的管理機制，地方環保部門在資金約束和人事受困下，無法對地方主管和企業損壞環境的行為采取有效的監管阻止。

　　更大的阻力則是意識的分歧。“先發展后環保”還是“環保前行發展后置”成為最大分歧。在后來逐漸成形的環保基礎政策導向中，這個分歧被最終弱化為“邊發展邊環保”。即便如此，在實際工作中很難真正實現。多位當時的環保官員回憶說：“如果沒有顯性的制度安排，環境保護不可避免會被放置于經濟發展之后。”而這幾乎是過去10年來環保總局執法環節中的一致困境。

　　中國自1979年開始，先后頒布實施了近50部環境保護法律法規、數百項各類國家和地方性環境標準，立法速度之快世界少見。然而，環保法規體系的建立并沒有對環境保護工作產生顯著的促進作用，中國的環境污染不斷加劇，生態狀況持續惡化，資源遭到嚴重破壞。究其原因，在很大程度上是因為這些法律沒有得到有效執行。

　　北京公眾與環境研究中心主任馬軍認為，中國的環境執法虛弱，是與發展觀念密切相關的。長期以來發展優先仍然是主導戰略，反映到實際工作中就是環境保護處處給經濟發展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。

　　曲格平介紹，《環境影響評價法》在審查時曾一度中斷。《環境影響評價法》規定，任何規劃和建設項目在開工前，必須經過環境影響評價，并報環保機構審批，否則，環保機構將責令停工和處以罰款。

　　在曲格平看來，這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律，在草案審議階段遭到了多方的反對，險遭夭折。其遭遇反對的原因也無非是部門利益的沖突。

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