決策執(zhí)行監(jiān)督強(qiáng)調(diào)互動(dòng)

　　須用法律手段兼顧各方利益

　　大部制怎么走？到底應(yīng)為這一體制改革提供怎樣的法律支撐？薛剛凌坦言“開(kāi)展這一研究可謂生逢其時(shí)”，但同時(shí)也感到壓力很大。

　　必須用法律手段兼顧各方利益，力求實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益的最大化。面對(duì)多元社會(huì)的復(fù)雜，需主要運(yùn)用法律手段而非單一的行政命令促進(jìn)改革，沒(méi)有制度保障改革就會(huì)無(wú)序。薛剛凌的研究基于這樣一種認(rèn)識(shí)。

　　拿地方來(lái)講，地方政府很活躍，創(chuàng)新動(dòng)力強(qiáng)，活動(dòng)空間大，但需要明確地方政府哪些可以做哪些不能做，哪些基本準(zhǔn)則是必須遵守的，哪些是大家可以嘗試突破的。這要?jiǎng)澇龅拙�，超出底線就要承擔(dān)責(zé)任。

　　有人說(shuō)，決策與執(zhí)行是分不開(kāi)的，因?yàn)闆Q策后委托別人做，實(shí)際是決策者說(shuō)了算。

　　對(duì)此，薛剛凌認(rèn)為，委托執(zhí)法實(shí)際上不算是決策與執(zhí)行的分離。真正的決策與執(zhí)行分離，是決策者根本就不參與執(zhí)行決定。這才是分離。

　　基于對(duì)現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府的權(quán)力配置、權(quán)力與權(quán)力之間的關(guān)系以及權(quán)力運(yùn)行狀況的長(zhǎng)期關(guān)注，薛剛凌認(rèn)為，一個(gè)大部之下需要設(shè)置3類大部門：

　　一個(gè)是以決策為中心的部門。應(yīng)下設(shè)政策法規(guī)、計(jì)劃規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)分析、調(diào)查信息、決策咨詢委員會(huì)等部門，其中，決策咨詢委員會(huì)一定是相對(duì)超脫的，由內(nèi)外專家組成，它強(qiáng)調(diào)決策的宏觀思維，要解決決策的科學(xué)性問(wèn)題，而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會(huì)的意見(jiàn)，是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。

　　薛剛凌強(qiáng)調(diào)，決策權(quán)應(yīng)該相對(duì)集中，不能再延續(xù)各管一塊，讓跑項(xiàng)目者跑了十幾個(gè)部門還拿不下一個(gè)項(xiàng)目。將管事、管財(cái)、管項(xiàng)目的權(quán)力相對(duì)集中到一個(gè)部門，避免決策多頭，但同時(shí)也存在更大的濫用風(fēng)險(xiǎn)，所以，制度設(shè)計(jì)一定要把決策者的個(gè)人利益剝離出來(lái)，保證國(guó)家、社會(huì)、公共利益最大化。

　　另一個(gè)是以執(zhí)行為主的部門。像這次公務(wù)員管理局的成立，盡管現(xiàn)在還不知道其內(nèi)部職能怎么定，但薛剛凌覺(jué)得，它更主要的目的是專注執(zhí)行。

　　她說(shuō)：“執(zhí)行部門應(yīng)該沒(méi)有宏觀‘拍板權(quán)’。考慮到執(zhí)行的專業(yè)性強(qiáng)，執(zhí)行可以相對(duì)分散。執(zhí)行強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、執(zhí)行層級(jí)的規(guī)范和執(zhí)行手段，這種系統(tǒng)性是很重要的，過(guò)去往往有決策沒(méi)手段，沒(méi)錢、沒(méi)人無(wú)法操作，欠科學(xué)�！�

　　再有一個(gè)就是監(jiān)督部門。這種監(jiān)督更多地側(cè)重于決策要不要調(diào)整、協(xié)調(diào)性怎樣、執(zhí)行評(píng)估等績(jī)效監(jiān)督，當(dāng)然也要對(duì)決策、執(zhí)行中的合法與否進(jìn)行監(jiān)督。

　　這種職責(zé)劃分和運(yùn)行機(jī)制，是有彈性的，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)。比如，執(zhí)行可制約決策，一是反饋執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的決策問(wèn)題，促使決策部門適時(shí)對(duì)決策進(jìn)行調(diào)整；二是如果決策不科學(xué)，決策目標(biāo)定得太高，沒(méi)手段落實(shí)，執(zhí)行者在與決策者簽署決策———執(zhí)行合同時(shí)就可以討價(jià)還價(jià)(執(zhí)行者與決策者就執(zhí)行政策方面簽署合同在英國(guó)、新西蘭等國(guó)比較多見(jiàn))，甚至于執(zhí)行者可選擇不簽合同。這就是執(zhí)行對(duì)決策的制約，推動(dòng)決策的科學(xué)、有效、可行。

　　配套制度需精細(xì)

　　避免機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)反復(fù)

　　鑒于機(jī)構(gòu)改革分分合合不是沒(méi)有反復(fù)過(guò)，薛剛凌充分強(qiáng)調(diào)改革一定要落實(shí)在制度的精細(xì)與配套上。

　　薛剛凌介紹說(shuō)，她負(fù)責(zé)的這個(gè)課題整個(gè)時(shí)長(zhǎng)兩年半，會(huì)在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，拿出有關(guān)涵蓋決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要素的指標(biāo)體系，充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同情況，分別設(shè)計(jì)我國(guó)5級(jí)政府三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力配置及運(yùn)行機(jī)制圖，用法律制度保障改革的小成本、高收益，拒絕反復(fù)與動(dòng)蕩。

　　“我們的行政法學(xué)界，不能總把全部的時(shí)間與精力花在研究行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償上，那畢竟是下游，是出了問(wèn)題求解的辦法。我們?yōu)槭裁床荒茉诔鰡?wèn)題之前，關(guān)注一下前面的秩序是不是根本就沒(méi)有建好或存在其他問(wèn)題，做好上游的功課，下游的壓力也許就不會(huì)那么大了。”

　　“出了問(wèn)題才管，就像人已經(jīng)生病了。生了病再治療就有些晚，關(guān)鍵要保健。行政法學(xué)界的這種研究偏好，可能是行政法學(xué)與管理學(xué)結(jié)合不好造成的，行政法學(xué)老覺(jué)得公共行政秩序的建構(gòu)是管理學(xué)的研究范疇�！�

　　在不同場(chǎng)合，薛剛凌反復(fù)闡述著“行政法學(xué)應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型”的觀點(diǎn)。

　　從幾年前開(kāi)始，薛剛凌就一直呼吁公共行政秩序的重構(gòu)，靠的是大量行政法律制度的支撐。

　　就大部制，就決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)，在法治視野下，薛剛凌脫口而出就是一長(zhǎng)串的制度建設(shè)清單。

　　橫向的，涉及重大決策調(diào)查制度、專家咨詢制度、經(jīng)濟(jì)分析制度、信息公開(kāi)制度、行政聽(tīng)證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評(píng)估制度等；縱向的，涉及地方利益訴求表達(dá)制度、中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)制度、政府間的合作制度、中央對(duì)地方的監(jiān)督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責(zé)任制度等等。

　　她說(shuō)：“要有法治的硬約束才行，如果還是習(xí)慣于運(yùn)用行政手段而不是法律手段推進(jìn)改革，改革將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)�！�(記者 李立)

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