仇和10余年來(lái)的從政經(jīng)歷，對(duì)于中國(guó)的法治建設(shè)構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。為此，有必要進(jìn)行深入的反思

　　仇和10余年來(lái)的從政經(jīng)歷，對(duì)于中國(guó)的法治建設(shè)構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。為此，有必要進(jìn)行深入的反思。圍繞這一個(gè)案，我們可以反思中國(guó)法治中諸多的重要問(wèn)題，其中有些部分涉及的是法治的基本原則如何落實(shí)，還有部分涉及的則是法治建設(shè)流行認(rèn)識(shí)中的誤區(qū)。

　　法治與改革

　　在我國(guó)全方位改革的時(shí)代，正確處理改革創(chuàng)新和法治的關(guān)系極為重要。一些人認(rèn)為，按照法治的要求，改革必須依法進(jìn)行，改革過(guò)程必須納入法制的軌道內(nèi)；但反對(duì)者認(rèn)為，法制具有保守性，只有在社會(huì)關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的條件下才可能發(fā)揮作用，改革的推進(jìn)只能依賴(lài)執(zhí)政黨和政府的政策，法律只能是對(duì)改革所取得的成果予以確認(rèn)。后一種觀點(diǎn)實(shí)際上支配著我國(guó)的改革實(shí)踐，許多領(lǐng)域的改革是在違反現(xiàn)行法律或者沒(méi)有法律根據(jù)的情況下進(jìn)行的。但是改革涉及到各種利益關(guān)系的深刻調(diào)整，而法律是利益關(guān)系的調(diào)整器，用職權(quán)、權(quán)利和義務(wù)的形式對(duì)利益進(jìn)行分配，正能體現(xiàn)法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和嚴(yán)格更可以保障改革方案的公正與科學(xué)。與改革往往涉及到劇烈的利益調(diào)整這一現(xiàn)實(shí)相關(guān)聯(lián)的是，改革的成效往往受到個(gè)人觀念、利益和地方、部門(mén)利益等的限制，運(yùn)用法律的形式確立改革的目標(biāo)和原則、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的不確定因素，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和措施的落實(shí)。當(dāng)然，在為改革立法時(shí)，必須考慮到改革的階段性，在實(shí)體規(guī)則上不能過(guò)于僵化嚴(yán)格，要為進(jìn)一步的創(chuàng)新留下空間。

　　法治的底線(xiàn)

　　有效法律規(guī)范的優(yōu)位，公民人性尊嚴(yán)和基本權(quán)利的保護(hù)，公共權(quán)力的分工制約，這三者構(gòu)成了法治的底線(xiàn)，不能以發(fā)展階段的特殊性為藉口予以突破。中國(guó)改革的核心是賦予和保障公民自我實(shí)現(xiàn)和自我決策的地位，離開(kāi)法治的這三條底線(xiàn)，公民的這一地位就無(wú)法得到保證，公共權(quán)力的濫用就不可能得到有效約束。

　　法治與整頓吏治

　　腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)，使得在中國(guó)只要誰(shuí)談?wù)�頓吏治，就會(huì)獲得喝彩。但整頓吏治，也必須納入法治的軌道，公務(wù)員的人格尊嚴(yán)也必須得到尊重，公務(wù)員的法定權(quán)利也必須予以保障。我國(guó)公務(wù)員法制中一方面存在著對(duì)公務(wù)員的制度化約束不足的問(wèn)題，但權(quán)利缺乏保障的問(wèn)題也同樣存在，這導(dǎo)致公務(wù)員在很大程度上缺乏職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任心，自我約束的動(dòng)力不足，最終影響法律的執(zhí)行和公益的維護(hù)。

　　法治與政府效能

　　傳統(tǒng)法治以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府職能和權(quán)力的控制為宗旨、以政府與私人之間的對(duì)立為基本預(yù)設(shè)，這對(duì)于加強(qiáng)人權(quán)保障、減少行政恣意與專(zhuān)斷具有重要的價(jià)值。但現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)從夜警國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓��?guó)、社會(huì)(福利)國(guó)或規(guī)制國(guó)，其職能已經(jīng)不限于傳統(tǒng)的治安維護(hù)，而是發(fā)展到包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會(huì)福利提供等廣泛領(lǐng)域；法律的宗旨也不僅僅是要保障公民的權(quán)利，還要增進(jìn)公益以及對(duì)不同主體的利益要求和價(jià)值主張加以協(xié)調(diào)平衡。中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期所面臨的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，更需要政府發(fā)揮積極的功能。中國(guó)的法治建設(shè)必須超越和揚(yáng)棄傳統(tǒng)的控權(quán)模式，采取一種更加平衡的模式，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的規(guī)范與制約功能，又要充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)制與福利提供功能，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)保證公共管理的效率與效能，促使國(guó)家、團(tuán)體與個(gè)人的相互信賴(lài)和協(xié)作配合。只有這樣的法治模式，才符合公眾和行政管理者的需要，才能得到切實(shí)的貫徹。

　　法治與立法體制

　　我國(guó)目前的立法體制，僅授予省(包括自治區(qū)、直轄市)和較大的市以地方立法權(quán)，否認(rèn)其他的市、縣和鄉(xiāng)以地方立法權(quán)，從法理角度是沒(méi)有依據(jù)的。現(xiàn)行體制否認(rèn)省、較大的市以外的地方具有立法權(quán)，但同時(shí)又承認(rèn)其具有所謂其他規(guī)范性文件制定權(quán)，導(dǎo)致法律規(guī)范和其他規(guī)范性文件概念之間難以區(qū)分，使得本不應(yīng)具有法律規(guī)范效力的所謂其他規(guī)范性文件能夠直接限制公民權(quán)利自由，設(shè)定公民義務(wù)，而因?yàn)槠渌��?guī)范性文件不被認(rèn)為是法律，導(dǎo)致制定程序粗疏、質(zhì)量低劣等弊病，很不合理。我國(guó)的各級(jí)地方人大及其常委會(huì)，作為民選產(chǎn)生的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，為行使憲法賦予的管理地方事務(wù)的權(quán)力，均應(yīng)具有地方性法規(guī)制定權(quán)，其選舉產(chǎn)生的政府應(yīng)具有地方規(guī)章制定權(quán)。仇和在宿遷的施政，大多通過(guò)“紅頭文件”(規(guī)范性文件)的形式推行。而在其調(diào)任昆明后，提出昆明的最大優(yōu)勢(shì)是具有部分立法權(quán)，希望能夠用足。我們可以設(shè)想，如果宿遷也能名正言順地?fù)碛械胤搅⒎��?quán)，或許仇和的施政會(huì)呈現(xiàn)出另外一幅圖景。

　　法治與地方治理結(jié)構(gòu)

　　地方治理結(jié)構(gòu)對(duì)于民主法治建設(shè)具有重要的影響。地方治理結(jié)構(gòu)的核心是地方人大與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系。如果更多地強(qiáng)調(diào)效能效率，在制度設(shè)計(jì)上就要賦予行政首長(zhǎng)以?xún)?yōu)勢(shì)地位，而如果更多地強(qiáng)調(diào)民主審議，則要賦予地方人大以主導(dǎo)地位。從國(guó)外地方議會(huì)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)看，一般形式都比較多樣，有不同的模式。例如美國(guó)市政府體制即包括強(qiáng)市長(zhǎng)———議會(huì)制、弱市長(zhǎng)-議會(huì)制、議會(huì)———市經(jīng)理制和委員會(huì)制等多種類(lèi)型。但是在我國(guó)，將從中央到地方的各級(jí)政權(quán)均按人民代表大會(huì)的制度原則加以組織，應(yīng)當(dāng)對(duì)這種傳統(tǒng)的思路和制度進(jìn)行反思，人民代表大會(huì)制度在處理中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問(wèn)題上具有其合理性，但在地方層次，可以探討多種制度安排的可能性，以適應(yīng)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同需要。應(yīng)當(dāng)明確的是，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊需要決不應(yīng)成為否定民主體制的理由，而只是選擇不同類(lèi)型的民主治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

　　法治與公民美德

　　政府主導(dǎo)型的改革和法治建設(shè)，絕不意味著輕視公民在社會(huì)發(fā)展中的根本地位。改革要賦予公民以自主地位，法治建設(shè)則有賴(lài)于公民美德的培育。中國(guó)法治的發(fā)展的重心一直在于建立規(guī)則，目標(biāo)是在國(guó)家社會(huì)政治生活的各個(gè)領(lǐng)域均構(gòu)建起相對(duì)完善的法律體系。但是規(guī)則要依賴(lài)人去執(zhí)行去維護(hù)，規(guī)則要發(fā)揮作用有賴(lài)于通過(guò)公民教育等方式培育起來(lái)的充滿(mǎn)公共精神的、有德性的公民。中國(guó)的問(wèn)題關(guān)鍵在制度，根子在人心。但是，公民美德的培育不能依賴(lài)強(qiáng)力，而是要依賴(lài)春風(fēng)化雨般的教育，也有賴(lài)于與良好制度的互動(dòng)，例如各種自治制度對(duì)于公共精神的養(yǎng)成就具有很大的促進(jìn)作用。 (李洪雷 作者系法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員)