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　　首部關(guān)于海域使用管理違法違紀(jì)行為處分的專門規(guī)章的出臺(tái)，讓許多不知內(nèi)情的人感覺有點(diǎn)突兀。實(shí)際上，隨著土地資源日趨短缺，非法填海圈地現(xiàn)象日益凸顯，違規(guī)批海、占海行為不斷增多，海域使用已經(jīng)成為一個(gè)新的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，因此，該規(guī)章的出臺(tái)可以說是應(yīng)時(shí)之需。

　　據(jù)海洋管理部門透露，在海洋執(zhí)法過程中，地方保護(hù)主義的干擾是他們的一大阻力。“企業(yè)在違法、根子在政府”的非法用海案例不在少數(shù)。作為公務(wù)員法的第一個(gè)配套性規(guī)定，這部規(guī)章將有助于執(zhí)法者在辦案中排除人為干擾，同時(shí)也增加了執(zhí)法辦案者的責(zé)任感，使執(zhí)法者底氣更足。

　　亟待解決的問題

　　條塊分割導(dǎo)致海洋執(zhí)法遭遇地方保護(hù)主義干擾

　　邊申請(qǐng)邊審批邊施工致海域使用審批流于形式

　　海域使用金相對(duì)便宜引發(fā)地方向大海要地沖動(dòng)

　　劍指“違法用海”的《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》實(shí)施一周了，規(guī)定的實(shí)施引起了社會(huì)的關(guān)注。這是因?yàn)椋�這部規(guī)章占據(jù)了多個(gè)“第一”：第一部關(guān)于海域使用管理違法違紀(jì)行為處分的專門規(guī)章；公務(wù)員法的第一個(gè)配套性規(guī)定；第一次由中央紀(jì)委、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家海洋局5部門聯(lián)合制定。

　　“這足以說明國(guó)家對(duì)‘藍(lán)色國(guó)土’的重視，也預(yù)示著國(guó)家今后將對(duì)海域使用管理違法違紀(jì)行為實(shí)行‘高壓’監(jiān)管。”法律專家劉衛(wèi)告訴記者。

　　“突兀”背后的不簡(jiǎn)單

　　這一規(guī)章的“面世”是在3月27日，上述5部門通過聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)的方式公布了規(guī)章。從公布到實(shí)施的時(shí)間如此之短，讓不少人感覺有點(diǎn)突兀。

　　“實(shí)際上，國(guó)家海洋局內(nèi)部以及相關(guān)部門早在2006年就已著手這項(xiàng)工作了。”國(guó)家海洋局督察處李亮向記者解釋說。

　　記者了解到，該規(guī)章的出臺(tái)并不像人們想象的那么容易，而是經(jīng)過了深入的調(diào)研論證，并廣泛征求了沿海省區(qū)市人民政府和國(guó)家有關(guān)部門的意見，數(shù)易其稿后才最終出爐。

　　據(jù)國(guó)家海洋局局長(zhǎng)孫志輝透露，我國(guó)早在2002年就實(shí)施了海域使用管理法。在這之前，我國(guó)海洋開發(fā)活動(dòng)長(zhǎng)期存在“無序、無度、無償”現(xiàn)象。海域使用管理法明確規(guī)定了海域?qū)儆趪?guó)家所有，建立了海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用三項(xiàng)基本制度，通過法律規(guī)范了用海和管海行為。6年多來，海域使用管理法的貫徹實(shí)施，從根本上扭轉(zhuǎn)了海洋開發(fā)秩序混亂的局面。

　　但是，近年來，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地資源日趨短缺，特別是我國(guó)18億畝耕地紅線的確定，向大海要地的現(xiàn)象日益凸顯，一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)利益，違法批準(zhǔn)使用海域，非法占用海域，侵犯海域使用權(quán)人合法權(quán)益等行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重破壞了局部海域的資源、生態(tài)和環(huán)境。規(guī)章的出臺(tái)，“充分體現(xiàn)了國(guó)家嚴(yán)肅查處海域使用管理違法違紀(jì)行為的堅(jiān)強(qiáng)決心”。孫志輝表示。

　　“長(zhǎng)官工程”困擾海洋執(zhí)法

　　有關(guān)人士告訴記者，規(guī)章的出臺(tái)也說明，在當(dāng)前海域管理中存在的問題，已到了亟待解決的地步。

　　據(jù)了解，中國(guó)海監(jiān)2007年共查處涉海違法案件2000件，處罰總額1.8億元。在發(fā)現(xiàn)的違法用海行為中，非法占用海域居首位，高達(dá)83%。

　　相關(guān)人士給記者介紹了這樣一個(gè)案例。前兩年，浙江省臺(tái)州市健跳港某造船有限公司在當(dāng)?shù)赝顿Y開發(fā)一個(gè)用海項(xiàng)目，該項(xiàng)目經(jīng)當(dāng)?shù)乜h計(jì)委立項(xiàng)批準(zhǔn)。但中國(guó)海監(jiān)浙江省總隊(duì)發(fā)現(xiàn)，此工程當(dāng)事人在未依法取得海域使用權(quán)的情況下，擅自從事造船基地填海活動(dòng)，違法填海面積達(dá)41畝。執(zhí)法部門事后調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于該項(xiàng)目是當(dāng)?shù)乜h里的重點(diǎn)引資工程，有關(guān)部門“大包大攬”，采取了一些行政命令和行政干預(yù)的手段，從而導(dǎo)致了違法行為的產(chǎn)生。盡管之前當(dāng)?shù)睾Ｑ笮姓�部門曾向當(dāng)事人指出應(yīng)申辦海域使用手續(xù)，取得海域使用權(quán)后，方可填海，當(dāng)事人也表示愿意辦證，且在工程初始階段就提出了用海申請(qǐng)，但因項(xiàng)目未做海洋環(huán)評(píng)以及個(gè)別人的庇護(hù)，當(dāng)事人一直未取得海域使用權(quán)證。

　　“實(shí)際上，像這樣‘企業(yè)在違法、根子在政府’的典型非法用海案例不在少數(shù)。”劉衛(wèi)說。

　　“如今，海域使用已經(jīng)成為一個(gè)新的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，大型用海項(xiàng)目明顯增多，非法填海圈地現(xiàn)象日益突出，而海洋管理部門在海洋執(zhí)法過程中卻或多或少地受到了地方保護(hù)的干擾。”劉衛(wèi)毫不諱言地說。

　　據(jù)介紹，大多數(shù)非法用海項(xiàng)目都是比較大的工程，特別是那些“縣長(zhǎng)工程”、“市長(zhǎng)工程”。而目前，我國(guó)海洋管理實(shí)行條塊分割，國(guó)家海洋局僅對(duì)東海、南海及北海分局實(shí)行直接管理，由于各地海洋管理部門不過是地方政府的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，在“縣長(zhǎng)工程”、“市長(zhǎng)工程”面前，監(jiān)管阻力可想而知。

　　而從用海者的“背景”來看，有的是政府下屬部門，有的和行政管理部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，有的是當(dāng)?shù)刂�名企業(yè)或“龍頭”企業(yè)，還有一些地方為了更好地招商引資，以創(chuàng)造各種“有利”的投資環(huán)境為名，指令下屬海洋行政主管部門對(duì)部分海域使用工程開綠燈，特事特辦，允許開發(fā)商先開工后辦證，從而導(dǎo)致大量“邊申請(qǐng)、邊審批、邊施工”的“三邊工程”出現(xiàn)。“三邊工程”的存在與蔓延，不僅擾亂了國(guó)家及地方海域使用管理的正常秩序，還產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，造成海域使用論證環(huán)節(jié)形同虛設(shè)、海域使用審批流于形式。

　　使用金便宜引發(fā)沖動(dòng)

　　劉衛(wèi)進(jìn)一步分析說，沿海一些地方大規(guī)模填海造地行為的原因還有一個(gè)，由于國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地政策，土地買賣實(shí)行招、拍、掛，一畝土地的價(jià)格動(dòng)輒幾百萬，有的高達(dá)上千萬元，而海域使用金相對(duì)于土地價(jià)格則便宜得多，如填海造地用海，每公頃海域使用金最高僅為180萬元(1公頃=15畝，合算下來每畝僅12萬元)，游樂場(chǎng)用海每公頃僅為2.25萬元(合算下來一畝才1500元)。這增加了地方政府向海洋要地的沖動(dòng)。

　　據(jù)了解，我國(guó)是海洋大國(guó)，大陸海岸線有18000多公里，主張管轄的海域面積近300萬平方公里，其中具有完全主權(quán)的領(lǐng)海和內(nèi)水約有38萬平方公里。“這些‘藍(lán)色國(guó)土’是我們巨大的資源寶庫(kù)。”孫志輝表示，“對(duì)海洋實(shí)施有效的綜合管理，是現(xiàn)代政府管理職能的重要組成部分。”

　　據(jù)孫志輝透露，截至2007年末，全國(guó)海域使用管理共確權(quán)發(fā)證4萬多本，用海面積130萬公頃，累計(jì)征收海域使用金65億元；此外，行政檢查與處罰力度加大，累計(jì)查處違法案件1萬余起，罰款5億多元。

　　近期將狠抓“違法用海”

　　孫志輝認(rèn)為，盡管目前海域使用管理中暴露的問題，多數(shù)是苗頭性、傾向性的，但如不及時(shí)加以規(guī)范和治理，任其蔓延、惡化，必然會(huì)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害人民群眾的合法權(quán)益，侵害國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)的廉潔性。

　　從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，從陸地向海洋發(fā)展是一個(gè)趨勢(shì)。因此，“該規(guī)定的出臺(tái)，將有助于執(zhí)法者在辦案中排除人為干擾，同時(shí)也增加了執(zhí)法辦案者的責(zé)任感，使執(zhí)法者底氣更足。”李亮說。

　　據(jù)權(quán)威透露，有關(guān)部門將于近期聯(lián)合查處一批海域使用管理違法違紀(jì)的典型案件，嚴(yán)肅追究違法違紀(jì)行為人的紀(jì)律責(zé)任，并通過新聞媒體在全社會(huì)曝光，充分發(fā)揮這一首部“處分規(guī)定”的威懾作用。(記者 蔡巖紅)