二、努力把人大工作提高到一個新水平

　　隨著建設社會主義法治國家和全面建設小康社會進程的不斷推進，人大工作越來越重要。黨中央對人大工作十分重視。黨的十七大報告對發展社會主義民主政治和加強人大工作提出了明確要求。胡錦濤總書記最近在談到加強和改進人大工作時，明確提出三條要求：一要堅持正確政治方向；二要增強工作實效；三要提高依法履行職責的能力。黨的十七大和胡錦濤總書記的重要講話，為做好新形勢下人大工作進一步指明了方向。我們要結合人大工作實際，認真學習、深刻領會，切實貫徹、堅決落實。

　　這里，我想就做好本屆常委會的工作，強調幾個問題。

　　第一，關于中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系，是社會主義制度和社會主義價值觀的重要載體，體現了黨的主張和人民意志的有機統一，反映了我國現代化建設的歷史進程，總結了改革開放以來的最新成果，對于維護社會主義法制統一、保證國家長治久安、堅持和發展中國特色社會主義，具有十分重要的意義。改革開放以來，我國社會主義民主法制建設取得了舉世矚目的成就。黨的十一屆三中全會，總結建國以來的經驗教訓特別是“文化大革命”的慘痛教訓，作出把全黨工作的重心轉移到經濟建設上來的重大決策，同時強調為了保障人民民主，必須健全社會主義法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。經過各方面共同努力，我們已經基本形成了中國特色社會主義法律體系，國家經濟、政治、文化、社會生活各個方面基本做到有法可依，有力地保障了改革開放和社會主義現代化建設健康順利發展。同時，我們也清醒地看到，經濟社會的快速發展，社會主義民主政治的不斷推進，文化生活的豐富多彩，和諧社會的積極構建，體制機制的改革創新，經濟全球化的深入發展，對立法工作提出了新課題、新要求。立法工作的任務仍然十分繁重。我們要按照黨的十七大精神，在提高立法質量的前提下，確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系并不斷加以完善。

　　我們的法律體系，是中國特色社會主義法律體系。因此，必須注意把握好以下三點：一是，不能用西方的法律體系來套我們的法律體系。外國法律體系中有的法律，但不符合我國國情和實際的，我們完全可以不搞；外國法律體系中沒有的法律，但我國現實生活需要的，我們要及時制定。我們要研究借鑒人類文明的有益成果，但對外國的法律應當采取分析、鑒別的態度，不能照搬照抄。二是，要堅持從我國基本國情出發，堅持以人為本，堅持實事求是，按照黨和國家的戰略部署和重大決策，根據經濟社會發展的客觀需要，集中精力抓緊制定在中國特色社會主義法律體系中起支架作用、現實生活迫切需要、立法條件比較成熟的法律，及時修改那些與經濟社會發展不相適應的法律規定，督促有關方面盡快制定和修改與法律相配套的法規。要以改善民生為重點加強社會領域立法，繼續完善經濟、政治、文化領域立法。積極推進科學立法、民主立法，擴大公民對立法的有序參與，妥善處理數量與質量、權力與權利、前瞻性與可操作性、穩定性與變動性等關系，不斷提高立法質量。三是，中國特色社會主義法律體系包括法律、行政法規、地方性法規三個層次，也就是說，行政法規和地方性法規也是法律體系的重要組成部分。一方面，改革開放和現代化建設中遇到的很多新情況、新問題，一下子都用法律來規范還不具備條件，有的可以先制定行政法規和地方性法規，待取得經驗、條件成熟時再制定法律。另一方面，我國幅員遼闊，各地經濟社會發展很不平衡，對一些地方或民族地區的特點，有的法律不可能都顧及到，需要通過制定地方性法規或自治條例、單行條例進行規范。同時，還要注意區分法律手段和其他調整手段的關系，需要用法律調整的就通過立法來規范，不屬于法律調整范疇的就沒必要立法，也沒辦法立法。為統籌安排立法工作，要在深入研究論證、充分聽取意見的基礎上，盡快擬訂五年立法規劃草案。

　　第二，關于提高立法質量。法律是全社會必須一體遵循的活動規范和行為準則。立法質量的高低，直接關系到法律實施的效果。我們要始終把提高立法質量作為加強和改進立法工作的重點，關鍵是要把握好以下幾點：一是，編制立法規劃和年度立法計劃，要廣泛聽取各方面意見，深入研究論證立法項目的必要性和可行性，分輕重緩急，科學合理地確定立法項目。二是，有關專門委員會要提前介入法律草案的起草，及時掌握進展情況和起草中涉及的重大問題，做好法律草案審議工作，特別是要把好初審關，對法律草案是否成熟提出明確意見。三是，法律委員會要切實履行統一審議法律草案的職能，認真研究常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和社會各方面意見，對法律草案進行修改完善。四是，積極推進科學立法、民主立法，并使之制度化、規范化、程序化，不斷擴大公民對立法的有序參與，與群眾切身利益密切相關的法律，要通過向社會全文公布法律草案等形式，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。五是，認真執行審次制度，對于法律關系復雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態度，需要調研的深入調研，需要協商的耐心協商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識的基礎上再提請表決。

　　對全國人大及其常委會的立法工作來說，很重要的一條就是要集中精力提高法律草案審議質量。立法工作包括立項、起草、審議、修改、表決等多個環節，每個環節都很重要。常委會、各專門委員會都要把主要精力放在法律草案審議上。審議工作是法律明確規定由常委會和各專門委員會承擔的職責。從上一屆立法工作情況看，不少法律草案在審議過程中都做了大量修改，而且很多都是實質性修改。應當說，法律草案審議，工作量大，要求也很高。做好這項工作很不容易，對提高立法質量至關重要。

　　第三，關于增強監督工作實效。人大監督工作容易搞虛，不容易做實。增強實效是做好人大監督工作的關鍵。從這些年的經驗來看，要增強人大監督工作實效，很重要的一條，是要圍繞中心、突出重點、一抓到底。這里，我要強調的是，我們要在突出監督重點的基礎上善于抓住其中的關鍵問題，把監督工作做實做好。實際上一部法律有的幾十條，多的上百條，甚至幾百條，但核心內容往往集中在那么幾條上。實際工作中需要解決的矛盾和問題會很多，但關鍵問題往往也就那么幾個。抓住了這些要害，就牽住了“牛鼻子”，就能以點帶面、舉一反三，起到事半功倍的效果。所以，無論是聽取審議專項工作報告還是開展執法檢查，都要站在黨和國家工作大局的高度，更多地考慮事關改革發展穩定全局的重大問題，在充分調查研究的基礎上，立足長遠、著眼當前，切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經過努力可以解決的突出問題作為監督工作的突破口，從而增強人大監督工作的針對性。在抓住關鍵問題的基礎上，我們要把聽取審議專項工作報告和執法檢查結合起來，把推動改進工作和修改完善法律結合起來，圍繞一個主題，綜合加以運用，不斷進行跟蹤監督。事實證明，監督工作針對性越強、越集中，監督工作效果就越明顯、越好。

　　第四，關于充分發揮專門委員會的作用。專門委員會是代表大會的常設工作機構，大會閉會期間由常委會領導。代表大會一年開一次例會，常委會兩個月開一次例會，而各專門委員會是經常性地開展工作。長期以來，各專門委員會在全國人大及其常委會領導下，認真研究、審議和擬訂有關議案，協助全國人大及其常委會開展立法、監督等各項工作，為提高全國人大及其常委會工作質量和水平發揮了重要作用。當前，各專門委員會要根據十一屆全國人大一次會議精神，結合自身實際，盡快把各項工作開展起來。這里，我想對專門委員會工作提個建議，能不能在調查研究上再下點功夫。我們的專門委員會人才薈萃、知識密集，不少委員是頂尖專家，很多委員是長期主管一方的高級領導干部，有扎實的理論功底，有豐富的實踐經驗，希望能充分發揮這一特點和優勢，緊緊圍繞關系改革發展穩定全局和人民群眾關注的重大問題，每年選一、兩個課題，進行深入調查研究，提出有真知灼見、真正有分量的調研報告。這樣既可以充實自己，提高人大工作質量和水平，又可以為中央決策提供參考。

　　第五，關于依法集體行使職權。人大工作的方式方法與黨政機關有很大不同，人大主要是通過會議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權，集體決定問題。這里主要有三條。一是要講程序。在人大，立法有立法的程序，監督有監督的程序，其他工作也有規則。我們要有程序觀念，一定要按照程序走，不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無懈可擊。坦率地講，我剛到人大工作時也很不習慣，同一件事要過好幾遍，開好幾個會。后來想通了，程序也是法。正是因為人大是依法按程序辦事，少數服從多數，會議決定問題，保證了人大制定的法律和作出的決定符合實際，具有權威性。二是集體有權，個人無權。也就是說，人大是集體行使職權。不管是委員長、副委員長、秘書長，還是委員，都是一人一票。審議中，大家暢所欲言、各抒己見，包括提出不同意見，在集思廣益、基本取得共識的基礎上再進行表決，按多數人的意見作出決定。三是盡職盡責但不越權。憲法和有關法律明確規定了各國家機關的職權和行使職權的程序。人大行使職權，要盡職盡責，不能失職，而且要切實做好，做出成效，但不能事無巨細，什么都管，更不能越俎代庖，不能代行行政權、審判權和檢察權。政府的日常工作和法院、檢察院的具體業務工作，由他們依法按程序辦，人大不該管、管不了、也管不好。常委會組成人員、各專門委員會組成人員個人不要直接處理具體問題，不要干涉具體司法案件。至于大家接到的人民群眾來信，可以按照程序轉信訪部門，由他們統一辦理，督促有關部門解決問題、改進工作。

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