在中央政府大刀闊斧推行以大部門制為突破口的機(jī)構(gòu)改革之際，新一輪地方政府改革也悄然進(jìn)入緊張的籌備之中。本刊記者近期在湖北采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，改革開放以來(lái)的多次政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)配套改革、“省管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等探索，為新一輪地方政府改革準(zhǔn)備了條件，但是與中央的要求、群眾的期盼和發(fā)展的需要相比，此輪改革任重道遠(yuǎn)，亟待攻克數(shù)道難關(guān)。

　　難關(guān)一：地級(jí)市的職能如何定位

　　現(xiàn)狀與問(wèn)題：當(dāng)前，從地方行政層級(jí)看，最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級(jí)市與縣(市)之間，經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與行政上的上下級(jí)隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。湖北省黃岡市與其轄下的麻城市，曾連續(xù)10年為爭(zhēng)火電廠項(xiàng)目僵持不下。2004年曾有一個(gè)高速公路項(xiàng)目，80%在麻城境內(nèi)，但黃岡市則將建設(shè)指揮部設(shè)到黃岡，從而拿走了大部分稅收。由于有地區(qū)這一級(jí)的存在，有的市每年多支出近億元的行政成本，每年有許多會(huì)議和文件都是重復(fù)的。

　　地方探索：從2004年開始，湖北在全國(guó)率先展開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)配套改革，這次改革撤銷了“七站八所”，分流財(cái)政供養(yǎng)人員3.6萬(wàn)人，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣級(jí)政府的派出辦事機(jī)構(gòu)，不具備審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)。與此同時(shí)，湖北借鑒浙江等地的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)省管縣與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)，賦予擴(kuò)權(quán)縣(市)的管理權(quán)限數(shù)十種，還將增值稅返還部分全額返給擴(kuò)權(quán)縣(市)。

　　湖北省隨州市是全國(guó)較早試行大部門體制的地級(jí)市。2000年8月隨州市成立以來(lái)，積極“推行大部門體制、打造經(jīng)濟(jì)型政府”，全市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)連續(xù)7年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。隨州在地級(jí)市與區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行“錯(cuò)位設(shè)置”，對(duì)直接服務(wù)群眾的部門實(shí)行“精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)、充實(shí)基層”，涉農(nóng)部門一般區(qū)里編制遠(yuǎn)多于市里，比如區(qū)里設(shè)了移民局，市里則只在民政局內(nèi)設(shè)一個(gè)移民科。市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心作為農(nóng)業(yè)局的一個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)，加掛了市種子站、市農(nóng)藥監(jiān)督管理站等6塊牌子，定編12人，實(shí)際到位9人，其中7人是專業(yè)技術(shù)人員。近5年來(lái)，他們把涉農(nóng)執(zhí)法工作全部交給區(qū)里，集中精力抓技術(shù)，在隨州建成了全國(guó)重要的品種展示基地，得到農(nóng)業(yè)部表?yè)P(yáng)。

　　對(duì)策建議：對(duì)地級(jí)市如何進(jìn)行職能定位？湖北省隨州市編辦主任夏明元認(rèn)為，新一輪地方政府改革中應(yīng)鞏固“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的成果，首先考慮地級(jí)市政府的職責(zé)重點(diǎn)，強(qiáng)化其對(duì)城市、工商業(yè)、科技等的管理服務(wù)職能，將其對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及縣域經(jīng)濟(jì)的管理職能虛化并交由縣(市、區(qū))承擔(dān)，在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)省直管縣(市、區(qū))。

　　難關(guān)二：“大部門制”能否清除部門壁壘

　　現(xiàn)狀與問(wèn)題：“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”的現(xiàn)象一直為社會(huì)關(guān)注�？梢哉f(shuō)，部門利益既是一些政府部門低效、自我膨脹和權(quán)力尋租等行為的源頭，也成為深化改革的絆腳石。

　　地方探索：隨州市在探索大部門制過(guò)程中，撤并了一些職能相近的機(jī)構(gòu)，編制總量精簡(jiǎn)了8%，其中市級(jí)機(jī)關(guān)編制比其他地級(jí)市少了近20%，機(jī)構(gòu)撤并的背后是行政管理體制的變化，市直各單位人事、財(cái)務(wù)一般不單設(shè)科室，相應(yīng)工作由辦公室承擔(dān)，財(cái)務(wù)全部集中到市財(cái)會(huì)核算中心管理，這種做法可謂對(duì)“小金庫(kù)”釜底抽薪。

　　隨州市還將分散在不同部門的政府服務(wù)職能集中整合，增強(qiáng)對(duì)基層和群眾的服務(wù)能力與效果。隨州市實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等“五保合一”，統(tǒng)一歸口社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中心，僅21名公務(wù)員，而其他地級(jí)市此類機(jī)構(gòu)至少有4個(gè)，人員編制一般在80～120人。

　　對(duì)策建議：隨州市市長(zhǎng)李紅云建議，推行大部門體制，各級(jí)都要理解和支持基層從實(shí)際出發(fā)設(shè)置機(jī)構(gòu)的做法，做到多給予、多鼓勵(lì)、多配合，少指責(zé)、少干預(yù)。在機(jī)構(gòu)編制運(yùn)作方面，具體要抓好三點(diǎn)：一是機(jī)構(gòu)編制管理與建立各級(jí)黨委、政府責(zé)任制相結(jié)合。發(fā)現(xiàn)擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)、擅自增加編制、擅自擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起；二是建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。形成一張監(jiān)督網(wǎng)，從根本上解決“超編進(jìn)入控制不到位、職能設(shè)定和職責(zé)履行執(zhí)行不到位、非常設(shè)機(jī)構(gòu)和掛牌機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理重視不到位”的問(wèn)題。三是從中央層面解決政策法規(guī)部門化的問(wèn)題。堅(jiān)決杜絕各項(xiàng)檢查、評(píng)比、立項(xiàng)、批資金與機(jī)構(gòu)設(shè)置掛鉤的問(wèn)題，為各地實(shí)施大部門制營(yíng)造寬松環(huán)境。

　　難關(guān)三：政府職能如何接軌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

　　現(xiàn)狀與問(wèn)題：全國(guó)2000多個(gè)縣，人口多的有200多萬(wàn)人，少的有幾萬(wàn)人，不論人口多少，幾大班子、職數(shù)，部門、人員都要配齊，許多小縣公務(wù)員職數(shù)并不比大縣少，因人設(shè)崗的現(xiàn)象很普遍。又比如，某些部門掌握了很大的項(xiàng)目審批權(quán)，由于缺乏正確的授權(quán)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序，導(dǎo)致在審批過(guò)程中隨意性較大，想給誰(shuí)多少就給多少，審批項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的權(quán)力并沒(méi)有與落實(shí)該項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，顯然有失公允。

　　地方探索：隨州市工程建設(shè)、政府采購(gòu)、土地拍賣、產(chǎn)權(quán)交易等項(xiàng)目采取招投標(biāo)，原先分設(shè)在交通、建設(shè)、財(cái)政等十幾個(gè)部門，總計(jì)有80多人管。2001年隨州市在全國(guó)率先成立招投標(biāo)監(jiān)督管理局，統(tǒng)管政府項(xiàng)目招投標(biāo)，只有10人。

　　隨州市招投標(biāo)監(jiān)督管理局局長(zhǎng)褚玉忠說(shuō)，工程由誰(shuí)來(lái)建、土地賣給誰(shuí)、批準(zhǔn)誰(shuí)建加油站等事項(xiàng)，過(guò)去大多通過(guò)行政審批決定，領(lǐng)導(dǎo)簽個(gè)“同意”即由各部門自主招投標(biāo)。過(guò)去，城建局修馬路，常常交給自己代管的建設(shè)公司去修，造價(jià)、質(zhì)量都由城建局說(shuō)了算。而在2005年市區(qū)5條道路改造中，城建局報(bào)預(yù)算3300萬(wàn)元，市政府批準(zhǔn)2800萬(wàn)元，招投標(biāo)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)招標(biāo)，城建局負(fù)責(zé)工程質(zhì)量和驗(yàn)收，城建系統(tǒng)企業(yè)與外地企業(yè)平等投標(biāo)，權(quán)力相互制約，結(jié)果財(cái)政只花1970萬(wàn)元就圓滿完成了改造任務(wù)。

　　對(duì)策建議：隨州市委書記馬清明建議，新一輪地方政府改革可嘗試從如下三個(gè)方面突破：一要以法律的修改完善為先導(dǎo)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景的許多部門及行政法規(guī)必須進(jìn)一步歸并、取消；二要抓緊干部選拔制度和政績(jī)考評(píng)制度的改革，著力解決導(dǎo)向性和執(zhí)行力問(wèn)題；三要重點(diǎn)關(guān)注黨政部門權(quán)力的對(duì)接，如何進(jìn)一步整合黨政部門，是啟動(dòng)改革時(shí)就必須思考的問(wèn)題。(張先國(guó)）