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        政府信息公開條例實施調(diào)查:垂直部門成"死角"

        2008年05月11日 11:40 來源:法制網(wǎng)—法制日報周末 發(fā)表評論

          5月7日,《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施第7天,全國有7個相關(guān)案例先后見諸報端。起草人之一莫于川教授將之稱為“七天七案例”。

          七天七案例———立竿見影的效果讓立法者們深感欣慰,因為這意味著這部歷時9年醞釀的旨在打造陽光政府的重要行政法規(guī),甫一頒布,就為公眾廣泛關(guān)注并積極運用于實踐。

          然而,與公眾對該部法規(guī)的熱情參與相比,政府部門的前期準(zhǔn)備和重視程度卻差強人意。

          2007年4月5日,《條例》正式出臺。

          2008年5月1日,《條例》正式實施。

          從頒布到實施,這期間有1年多的準(zhǔn)備期,如此“漫長”的準(zhǔn)備期,對行政法規(guī)來說確屬罕見,這說明立法者預(yù)見到了實施的難度。

          那么,在這一年時間里,各級政府及其部門有沒有身體力行地進(jìn)行前期籌備?

          在2007年11月至2008年2月間,中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川,攜同中國政法大學(xué)法治政府研究院博士后研究人員林鴻潮,先后奔赴四川、江蘇、福建、云南數(shù)省,進(jìn)行了為期3個月的實地調(diào)研,又與天津、遼寧、山東、廣東、浙江、北京等省市的政府信息官員進(jìn)行了廣泛討論。

          調(diào)研結(jié)果喜憂參半。這里既有身先士卒、工作出色的省份,也有置若罔聞、渾若不知的地區(qū)。從全國范圍來看,《條例》的實施準(zhǔn)備工作啟動稍慢,且各地政府步調(diào)不一。

          個別地方政府置若罔聞

          2007年8月4日,國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知,部署實施準(zhǔn)備工作(下稱準(zhǔn)備通知),此時距《條例》頒布已經(jīng)過去了整整4個月。

          在地方上,四川、福建等個別基礎(chǔ)較好的省份趕在國辦通知之前起步,也正是這些省份順利完成了各項準(zhǔn)備工作,有利于《條例》在今年“5·1”后的正常實施。

          多數(shù)省份在2007年9至11月間陸續(xù)發(fā)出準(zhǔn)備通知,但通知的發(fā)出絕不等同于準(zhǔn)備工作的實質(zhì)展開。作為最核心也是最艱巨的一項任務(wù),政府信息公開指南和公開目錄的編制,才是實質(zhì)性準(zhǔn)備工作啟動的標(biāo)志,這一時間又比準(zhǔn)備通知的發(fā)出要更晚一些。

          值得一提的是,個別地方政府在整個準(zhǔn)備期間,對《條例》的頒布置若罔聞、渾然不知,直至《條例》實施,也沒有開展任何實質(zhì)性的工作。

          這從《條例》實施后頻繁出現(xiàn)的訴訟上正可以得到印證。

          5月4日,有記者電話聯(lián)線莫于川,希望他對“包頭空難”中受害者家屬狀告國家民航總局的事件發(fā)表看法,原因是5月1日《條例》實施后,該事件有了新的進(jìn)展,原告一方請求法院“判定被告依法履行政府信息公開義務(wù),依法發(fā)布包頭空難事故的調(diào)查報告”。

          隨后幾天,又有人向莫于川咨詢阜陽EV71病毒事件、河南省環(huán)保局事件、湖北勞動保障局事件、湖南汝城縣事件等等,多起案例無一不涉及到剛剛實施的《條例》,這從另一方面暴露出少數(shù)地方政府的措手不及。

          “從中也可以看出,如果政府不做好準(zhǔn)備,將會非常被動。這也體現(xiàn)出政府前期準(zhǔn)備不足的現(xiàn)狀!蹦诖ㄕf。

          5月5日下午3時,上海律師嚴(yán)義明來到河南省環(huán)保局,遞交了一份《政府環(huán)境信息公開申請書》,成為向河南省環(huán)保局申請公開環(huán)境信息的第一人。

          但面對嚴(yán)義明的來訪,河南省環(huán)保局的工作人員甚至不知道該由哪個部門接待他,幾經(jīng)周折后,交由辦公室一位人員接待。

          對此,嚴(yán)義明回應(yīng)說:“國家環(huán)保部門已在去年4月公布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,今年5月1日起施行,給各級環(huán)保部門充裕的時間準(zhǔn)備信息公布,但實際情況卻難令人滿意!

          根據(jù)莫于川的調(diào)研報告,上述問題在全國范圍內(nèi)普遍地存在著。莫于川認(rèn)為,解決當(dāng)前的種種難題成為了當(dāng)務(wù)之急,否則可能將會有更多的訴訟出現(xiàn)。

          垂直領(lǐng)導(dǎo)部門變?yōu)椤八澜恰?/strong>

          《條例》第4條規(guī)定,各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度,并指定機構(gòu)(以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機構(gòu))負(fù)責(zé)本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作。

          調(diào)研發(fā)現(xiàn),政府信息公開主管部門的確定首先成為一個棘手的問題。

          盡管多數(shù)地方政府都成立了以一位副職領(lǐng)導(dǎo)為首的政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)(多稱為信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組),但此類機構(gòu)的“務(wù)虛”色彩濃厚。一定行政區(qū)域內(nèi)政府信息公開工作的推進(jìn),仍需依托于某一明確的主管部門,但這個主管部門往往難以確定。

          絕大多數(shù)地方政府將其辦公廳(室)確定為主管部門。選擇辦公廳(室)作為主管部門一方面能夠與國務(wù)院的體制接軌,另一方面也可以發(fā)揮其職能廣泛、協(xié)調(diào)有力的優(yōu)勢。

          但問題在于,近年來各地政務(wù)公開工作多由黨的紀(jì)檢部門(與政府的監(jiān)察部門合署辦公)主管,中央在公開條例頒布之后也沒有明確紀(jì)檢監(jiān)察部門的該項權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何處置。由政府辦公廳(室)主管政府信息公開工作,就將面臨與紀(jì)檢監(jiān)察部門職權(quán)重疊、關(guān)系不明的難題。實踐中,許多地方政府已經(jīng)為了區(qū)分兩者職權(quán),甚至為了辨析政府信息公開與政務(wù)公開兩個概念的關(guān)系而大感困惑、大傷腦筋。

          另一個亟待解決的問題,是部分地區(qū)的垂直領(lǐng)導(dǎo)部門已經(jīng)成為公開條例實施推動中的“死角”。根據(jù)現(xiàn)有體制,海關(guān)、國稅、金融、外匯管理等中央垂直系統(tǒng),以及地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、國土等省以下垂直系統(tǒng),不是(省以下)地方政府的工作部門或下屬機構(gòu)。因此,對這些部門政府信息公開工作的推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,地方政府往往無能為力。在公開條例的實施準(zhǔn)備過程中,多數(shù)地方政府對上述部門———尤其是中央垂直部門不敢觸動。個別地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)甚至聲稱其信息系統(tǒng)集中建在上級部門,本級機關(guān)無權(quán)掌握和公開,從而拒絕地方政府信息公開主管部門對其行使職權(quán)。如此一來,公開條例的實施效果必將大打折扣,垂直部門勢必成為陽光照不到的“死角”。

          莫于川教授認(rèn)為,上述做法已經(jīng)嚴(yán)重背離了公開條例的立法初衷,《條例》所規(guī)定地方政府信息公開主管部門行使職權(quán)的范圍是“本行政區(qū)域”,而非本級政府下屬部門或機構(gòu),理所當(dāng)然地應(yīng)將設(shè)立于本行政區(qū)域的垂直領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)包括在內(nèi)。而上述情況的出現(xiàn),也為許多地方政府所始料未及,至今未能扭轉(zhuǎn)局面。只有少數(shù)地區(qū),如安徽省從一開始便明確提出垂直部門必須在屬地政府的監(jiān)督下開展政府信息公開工作,這一做法值得中央政府和其他地方政府借鑒。

          公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”

          《條例》第16條規(guī)定,各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所,并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備,為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

          《條例》所規(guī)定的法定公開場所———即必須設(shè)置的場所———包括各級國家檔案館和公共圖書館(簡稱“兩館”)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),各級政府對“兩館”的開辟和建設(shè)盡管有所投入,但結(jié)果并不盡如人意。

          《條例》將檔案館確定為法定公開場所,各級檔案工作人員無不歡欣鼓舞,將提供政府信息公開服務(wù)視為其拓展職能、提升形象的絕好契機,檔案學(xué)界更出現(xiàn)了一股探討檔案館新功能的熱潮。不可否認(rèn),檔案館作為政府信息公開的法定場所,在信息資源、查閱環(huán)境、技術(shù)經(jīng)驗、服務(wù)水平等方面有著其他場所難以比擬的優(yōu)勢,但其面臨的最大問題,是各機關(guān)信息報送的不完整和不及時。檔案部門長期以來在政府內(nèi)部缺乏足夠權(quán)威,即使三令五申、反復(fù)催討,也往往不能獲得其他部門的配合。

          調(diào)查還發(fā)現(xiàn),公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”尷尬。公共圖書館之所以能夠被公開條例確定為另一法定公開場所,其優(yōu)勢無非在用戶眾多、信息化程度高、文獻(xiàn)深加工能力強等方面,此前部分發(fā)達(dá)地區(qū)將圖書館辟為政府信息公開場所的實踐也確實取得了成功。不可否認(rèn)的是,公共圖書館的上述優(yōu)勢,只在少數(shù)大城市存在。對于廣大普通地區(qū)而言,非但上述優(yōu)勢蕩然無存,反之,圖書館公眾認(rèn)知度低、軟硬條件匱乏等劣勢恰恰使其很難承擔(dān)公開條例賦予的新職能。

          受制于上述種種困難,除個別特大城市之外的大多數(shù)地方政府,對公共圖書館的設(shè)置采取了規(guī)避態(tài)度。其最為典型的做法,是僅僅在圖書館設(shè)置若干臺可以連接政府網(wǎng)站的微機,以此證明已將其辟為政府信息公開場所,以“滿足”公開條例的要求。很顯然,這種做法與《條例》的立法初衷已經(jīng)大異其趣了。

          部分政府網(wǎng)站變成“空架子”

          《條例》第15條規(guī)定,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息,通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。

          其中,政府網(wǎng)站以信息容量巨大、信息載體豐富、信息更新及時、使用成本低廉、整理存儲方便、輻射范圍廣闊等眾多優(yōu)勢,被定位為政府信息公開的“第一平臺”。

          調(diào)查表明,在《條例》實施準(zhǔn)備的有限時間內(nèi),各級政府對其他方式的完善改良措施不多,無不將其主要精力集中到政府網(wǎng)站———尤其是門戶網(wǎng)站建設(shè)上。

          根據(jù)最新數(shù)據(jù),目前我國各級政府網(wǎng)站的擁有率已經(jīng)高達(dá)86.2%,96%的國務(wù)院部門、97%的省級政府、96.7%的地市級政府、87%的縣級政府擁有了自己的網(wǎng)站。

          但在數(shù)量如此眾多的政府網(wǎng)站———主要是地方政府網(wǎng)站中,能夠充分實現(xiàn)信息整合和信息發(fā)布的網(wǎng)站寥寥無幾。在大多數(shù)地方,公眾仍需在各部門網(wǎng)站上分別檢索后進(jìn)行綜合處理,才能完整獲得所需的政府信息。

          調(diào)研顯示,政府門戶網(wǎng)站的信息公開功能,僅僅在上海、廣州、深圳、成都、南京等極少數(shù)特大城市得到了較充分的實現(xiàn)。

          而大部分地方政府網(wǎng)站的現(xiàn)狀是:重單向公開而輕雙向交流,互動欄目使用率低、實效性差;在單向公開中,重主動公開而輕依申請公開,大多沒有建立申請受理平臺;在主動公開中,重信息發(fā)布而輕信息整合與信息加工,搜索引擎的查全率、查準(zhǔn)率很不理想。

          5月7日,本報記者登錄湖北省鄖西縣人民政府的官方網(wǎng)站,點擊其放在首頁顯要位置的“政府信息公開”,網(wǎng)頁中顯示大字“認(rèn)真做好《中華人民共和國政府信息公開條例》實施工作”,除此之外,并無其他具體內(nèi)容,網(wǎng)頁頂端寫明“欄目正在建設(shè)中”。

          記者又相繼登錄甘肅、河南、廣西等省份的一些縣、市官方網(wǎng)站,其中有多數(shù)網(wǎng)站的“政務(wù)公開”欄目處于空無狀態(tài),有些鏈接根本無法跳轉(zhuǎn),變成了“空架子”。

          人民大學(xué)和政法大學(xué)聯(lián)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題遠(yuǎn)不止于上述幾項。有關(guān)信息公開制度規(guī)范的建立、有關(guān)政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告的落實,均存在著程度不同的問題。

          信息公開是一場行政領(lǐng)域的革命

          “雖然路上有重重困難,但是我們應(yīng)該看到希望”、“因為這就是‘公開’的力量”、“中國正在進(jìn)行一場行政領(lǐng)域的革命”、“雖然要付出成本和承擔(dān)風(fēng)險,但這注定是事半功倍的事情”———莫于川一系列的措辭讓人們堅信《條例》對政府依法行政,將帶來深刻變革。

          在調(diào)研中,他們確實看到了希望。

          林鴻潮隨莫于川進(jìn)行實地調(diào)研第一站是云南省的尋甸縣,這是一個國家級貧困縣,這里的信息公開制度幾乎“絕跡”。

          但這并沒有打擊到兩人的熱情,隨后兩人輾轉(zhuǎn)到了四川省成都市,莫于川和林鴻潮對當(dāng)?shù)氐膭趧优c社會保障系統(tǒng)進(jìn)行了“信息公開”的培訓(xùn),讓林鴻潮興奮的是,座無虛席的報告講堂和蜂擁而至的“學(xué)生”。

          他們在河北省培訓(xùn)時,初有成效。莫于川隨身帶有中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心編制的宣傳單,標(biāo)題叫作“你需要知道的———關(guān)于《中華人民共和國政府信息公開條例》”。在河北期間,他們采取開放式培訓(xùn),民眾可以免費領(lǐng)取宣傳單,結(jié)果當(dāng)時引發(fā)了許多民眾的熱情,有很多人向莫于川咨詢案件,這些都是莫于川始料未及的。

          另外,上海、廣東、四川、福建等基礎(chǔ)較好的省份都建立起了一套相對完善的應(yīng)對機制,“陽光政府”在這些地方正漸行漸近。(記者 李亮)

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