憲行天下

　　從體制性原因入手

　　此次汶川地震造成重大人員傷亡，其中大批中小學教學樓倒塌，造成大量正在上課的師生傷亡，舉國哀痛。然而大震過后，痛定思痛，我們不能不冷靜思考產生這種現象的體制性原因，并在災后重建過程中盡量彌補制度上的漏洞。惟其如此，才能在今后避免汶川悲劇重演。

　　這次地震災區倒塌的學校有5層以上的教學樓，而且多是預制板屋頂，涉嫌違反了《中小學校建筑設計規范》。相比之下，災區倒塌的政府行政大樓雖然不是沒有，但比例較小，因而引起了眾多網民的議論。教育部和建設部有關官員已在網上公開回應了部分網民的質疑，建設部也要求當地建設主管部門配合調查。這些固然是值得肯定的進步，但還不足以解決汶川地震反映出來的問題。

　　正如中國地震災害防御中心的一位研究員指出：“地震本身不殺人，是房屋的破壞才導致人員傷亡。”如果進一步追問，校舍倒塌固然是建筑質量問題，但房子是人建的，建房時為什么不執行國家規定的統一標準？同樣是建房，為什么政府行政大樓的質量一般要比校舍好得多？

　　答案并不難找：因為建政府大樓花的錢一般遠比學校教學樓多，因而當然質量更高、抗震能力更強。但政府的錢是從哪里來的？一部分是來自中央和上級撥款，但相當部分是來自征收當地老百姓的稅費。如果讓當地老百姓決定自己交的錢花在什么地方，他們會如何選擇？是把更多的錢投入政府大樓還是自家孩子上學的校舍？這是一個不用回答的問題，誰家不更在乎自己的孩子呢？

　　然而，為什么還有那么多質量低劣的校舍？答案無非是當地老百姓并沒有真正決定稅錢的去向，否則無法解釋這種現象。政府和學校都是靠納稅人養活的公家單位，它們的房子都是從地方政府預算中撥款建造的。但由于撥款主要由當地政府自己決定，更多的建房款自然流到政府大樓那里去了，校舍自然就面臨資金短缺、質量低劣、不符合國家標準等問題。

　　地方選民參與預算

　　為什么國家有規定，地方不執行？難道中央和上級監督不管用嗎？對汶川個案，現在既已引起全國和中央關注，建設部又表示要徹底調查，我們或許可以期望中央直接干預可以解決汶川當地的校舍質量問題。然而，建設部、教育部、中紀委等中央機關人員不可能永遠駐扎在汶川，目不轉睛地盯著那里的官員落實國家標準，他們還有許多其他工作要做；他們一走，如何保證災后重建符合災區最廣大人民的最根本利益？

　　再說全國上下有多少個汶川？我們不可能指望中央盯著每個地方的官員一一落實國家規定。如果只靠中央自上而下的監督，那么即便汶川地區的校舍問題解決了，還有其他各地的問題得不到解決；下次哪個災害事故一來，汶川悲劇仍將在其他地方重演。

　　既然如此，如何保證各地的校舍不再倒塌？從根本上說，要通過地方民主機制，讓地方官員真正對當地老百姓負責。更具體地說，老百姓必須直接或間接地參與政府預算過程，讓預算真正成為“公共預算”，而不是政府自己控制的預算。在浙江溫嶺等地，地方政府已開始進行“民主懇談”和預算聽證等試驗，保證地方選民參與預算過程的權利。這是極有價值的地方民主試驗，值得各地大力推廣。

　　完善選舉制度

　　當然，老百姓未必有時間和興趣直接參與各種政治過程，因而在成熟的民主國家，他們一般委托自己的代表監督行政、決定預算。從一開始，地方政府征多少稅、錢花在哪里就是由地方議會決定的，地方行政只是執行預算而已。這樣一來，稅錢當然就不會自動流到政府大樓那里去了。

　　為什么那些民眾的代言人會把更多的錢留給建設校舍？因為他們就是由當地老百姓選出來的。如果他們的決定違背了當地老百姓的利益，各家孩子的生命安全得不到保障，或者將老百姓的錢浪費在建造豪華辦公樓這樣無益的事情上，那么老百姓同樣可以將他們選下來。民眾的代言人想當選、想連任，就得做符合多數選民利益的事情，并行使自己的職權，保證整個政府圍繞著老百姓的利益運轉。

　　中國1982年憲法規定了全國和地方人大制度，地方人大代表也有監督預算的職權，但由于人大選舉存在諸多問題，憲法規定在許多地方實踐中未能得到落實，因而才會出現豪華辦公樓和學校危房并存的現象。我們從汶川地震中看到各級官員堅守，惟獨不見人大代表的蹤影———也可能是報道沒有關注到，就說明了同樣的問題。因此，汶川地震與其說暴露出中國農村學校存在大量危房，不如說揭示了中國地方民主機制還有待完善。

　　要讓學校教學樓像政府大樓那樣在災害到來時巍然屹立，只有落實和完善憲法規定的人大選舉制度。災區重建無疑迫在眉睫，但首先需要重建的還是地方民主機制。(張千帆 北京大學教授)