透明政府的建立和公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，還有待于《保密法》的修改完善

　　國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)始實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)建立透明政府、保障公民知情權(quán)具有極為重要的意義。該條例共分五章，除了總則和附則，主要規(guī)定了“公開(kāi)的范圍”、“公開(kāi)的方式和程序”以及“監(jiān)督和保障”等內(nèi)容，總計(jì)38條。這是中國(guó)出臺(tái)的首部有關(guān)保護(hù)公眾知情權(quán)的法規(guī)，因此被普遍認(rèn)為是中國(guó)政府不斷自我革新和增加執(zhí)政透明度的表現(xiàn)。

　　該條例確立了“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的精神，以保障公民依法獲取政府信息，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。該條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”、“反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”，以及“其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的”。除了行政機(jī)關(guān)已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，按照條例的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息�！�

　　不過(guò)，透明政府的建立和公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，還有待于保密法的修改完善。現(xiàn)行保密法是上世紀(jì)制定的，有些規(guī)定與政府信息公開(kāi)原則有不相適應(yīng)之處。《政府信息公開(kāi)條例》屬于行政法規(guī)范疇，其位階低于保密法。按照立法的一般規(guī)律，本應(yīng)按照政府信息公開(kāi)的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公開(kāi)條例》，然而由于種種原因，最終在法律尚未修改的前提下就頒布實(shí)施了信息公開(kāi)條例。也正因?yàn)榇�，我們�?yīng)該按照信息公開(kāi)的精神考慮保密法的修改完善，從而有利于保障《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施效果，達(dá)到建立透明政府和保障公民知情權(quán)的目標(biāo)。

　　從《政府信息公開(kāi)條例》的新要求看，建議保密法可從以下幾個(gè)方面按照信息公開(kāi)的立法精神予以修改：

　　保密標(biāo)準(zhǔn)。保密標(biāo)準(zhǔn)的確立主要根據(jù)“國(guó)家秘密”的內(nèi)涵和外延，保密法第二條規(guī)定：“國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)�！弊鳛榭倓t性規(guī)定，這種界定是一種抽象的規(guī)定，主要確立了從認(rèn)定程序上來(lái)界定“國(guó)家秘密”的方式，因而定密程序?qū)τ凇皣?guó)家秘密”的確定十分重要。需要進(jìn)一步明確所規(guī)定的定密程序，防止導(dǎo)致“國(guó)家秘密”本身標(biāo)準(zhǔn)的模糊。

　　保密范圍。保密法第八條規(guī)定了國(guó)家秘密的基本范圍，包括：“(1)國(guó)家事務(wù)的重大決策中的秘密事項(xiàng)；(2)國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)；(3)外交和外事活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)以及對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)的事項(xiàng)；(4)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)；(5)科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)；(6)維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)；(7)其他經(jīng)國(guó)家保密工作部門(mén)確定應(yīng)當(dāng)保守的國(guó)家秘密事項(xiàng)。不符合本法第二條規(guī)定的，不屬于國(guó)家秘密。政黨的秘密事項(xiàng)中符合本法第二條規(guī)定的，屬于國(guó)家秘密。”

　　該條規(guī)定需要進(jìn)一步界定以下問(wèn)題：其一，這種保密事項(xiàng)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)防止混雜、模糊。例如，第一項(xiàng)的“國(guó)家事務(wù)的重大決策”，國(guó)家事務(wù)的范圍極廣，凡是有關(guān)國(guó)家事務(wù)的重大決策都可歸為此類(lèi)事項(xiàng)。國(guó)家事務(wù)有哪些呢？國(guó)防事務(wù)、外交事務(wù)、國(guó)家內(nèi)部安全事務(wù)、科學(xué)教育事務(wù)等算不算國(guó)家事務(wù)呢？當(dāng)然算。那么涉及這些事務(wù)的重大決策就都可以歸入此項(xiàng)。再如，第二項(xiàng)“國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)”算不算國(guó)防事務(wù)呢？“外交和外事活動(dòng)”屬于外交事務(wù)，“外交和外事活動(dòng)”的重大決策也屬于“國(guó)家事務(wù)的重大決策”�？梢园l(fā)現(xiàn)，該條規(guī)定中所規(guī)定的幾種事項(xiàng)之間交錯(cuò)重疊，需要明晰。

　　其二，所列事項(xiàng)應(yīng)防止過(guò)于寬泛。如第四項(xiàng)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”，這意味著幾乎所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題都可以納入國(guó)家秘密事項(xiàng)。再如，政黨的秘密事項(xiàng)，這里的“政黨”沒(méi)有明確界定，一般來(lái)講在中國(guó)既包括執(zhí)政黨，也包括參政黨，但其事項(xiàng)也能納入“國(guó)家秘密”的范疇。這就意味著保密范圍非常大，而且非常模糊。從立法技術(shù)上來(lái)講，按照“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的現(xiàn)代行政信息公開(kāi)精神，對(duì)于公開(kāi)事項(xiàng)的立法應(yīng)該強(qiáng)調(diào)原則性、抽象性，而對(duì)于保密事項(xiàng)的立法應(yīng)該具體、明確，主要應(yīng)該采取具體事項(xiàng)的列舉式規(guī)定。我國(guó)保密法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)避免過(guò)于籠統(tǒng)。

　　定密主體。保密法第十一條規(guī)定：“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位對(duì)所產(chǎn)生的國(guó)家秘密事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定確定密級(jí)。對(duì)是否屬于國(guó)家秘密和屬于何種密級(jí)不明確的事項(xiàng)，由國(guó)家保密工作部門(mén)，省、自治區(qū)、直轄市的保密工作部門(mén)，省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的保密工作部門(mén)或者國(guó)家保密工作部門(mén)審定的機(jī)關(guān)確定�！币罁�(jù)這一規(guī)定，定密主體主要有三類(lèi)：一類(lèi)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)；一類(lèi)是各級(jí)單位；一類(lèi)是國(guó)家及地方各級(jí)保密工作部門(mén)或者國(guó)家保密工作部門(mén)審定的機(jī)關(guān)�？梢钥吹�，保密法將定密權(quán)授予了幾乎所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、政黨等，這些機(jī)構(gòu)都可以確定自身所產(chǎn)生的哪些事項(xiàng)屬于“國(guó)家秘密”；不能明確確定的，由國(guó)家各級(jí)保密部門(mén)確定。因此，需要防止定密主體過(guò)于寬泛。

　　定密程序。《政府信息公開(kāi)條例》第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)確定。”照此條規(guī)定，定密程序?qū)��?duì)信息公開(kāi)具有決定性意義。

　　保密法所規(guī)定的定密程序需要防止模糊。保密法中涉及定密程序的規(guī)定有第十一條規(guī)定：“在確定密級(jí)前，產(chǎn)生該事項(xiàng)的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照擬定的密級(jí)，先行采取保密措施�！钡谑�三條規(guī)定：“對(duì)是否屬于國(guó)家秘密和屬于何種密級(jí)有爭(zhēng)議的，由國(guó)家保密工作部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市的保密工作部門(mén)確定。”這種程序性規(guī)定，相當(dāng)于將定密的自由裁量權(quán)完全授予了上述定密主體，由于國(guó)家秘密的范圍極為寬泛，定密主體完全可以按照自身的需要自由地確定其自身所產(chǎn)生的事項(xiàng)是否屬于國(guó)家秘密。作為信息公開(kāi)程序中的前置程序，完全由定密主體自由裁量的定密程序需要完善。

　　根據(jù)上述分析，建議從如下幾個(gè)方面著手：

　　一是完善保密法的立法指導(dǎo)思想，從政府信息公開(kāi)原則出發(fā)，能否明確樹(shù)立“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的立法指導(dǎo)思想。有助于改變壟斷信息的傳統(tǒng)，普及透明行政、公開(kāi)行政的思想觀念，并將這種觀念貫徹到保密法的修改中去。

　　二是進(jìn)一步界定國(guó)家秘密的范圍，對(duì)保密事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，以具體而明確的列舉式立法加以規(guī)定。

　　三是重新界定定密主體，國(guó)家秘密的定密主體應(yīng)是各級(jí)保密部門(mén)和縣以上各級(jí)人民政府。

　　四是重新確定定密程序，這關(guān)系到整個(gè)政府信息公開(kāi)制度的成敗�？梢钥紤]在縣以上各級(jí)人民政府設(shè)立保密委員會(huì)，由保密委員會(huì)依法裁決哪些事項(xiàng)屬于國(guó)家秘密的范疇，保密委員會(huì)根據(jù)多數(shù)決定的原則依照法律規(guī)定的保密標(biāo)準(zhǔn)、保密范圍來(lái)確定。

　　(熊文釗：中央民族大學(xué)法學(xué)院教授；張步峰：中央民族大學(xué)法學(xué)院講師）