航拍災(zāi)后的地震重災(zāi)區(qū)--四川汶川映秀鎮(zhèn)。 中新社發(fā) 賁道春 攝

　　(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　　　當(dāng)國(guó)家范圍內(nèi)發(fā)生重大自然災(zāi)害的時(shí)候，如何更為有效地救災(zāi)，防止災(zāi)害規(guī)模和程度的擴(kuò)大與加深？如何使災(zāi)區(qū)民眾得到救助、而救助本身又能保證及時(shí)有效、有條不紊？

　　　　我們可以斷言，一個(gè)在法律系統(tǒng)支持下的抗擊自然災(zāi)害的救災(zāi)系統(tǒng)的啟動(dòng)，是抗災(zāi)救災(zāi)最為有效的系統(tǒng)

　　　　文/任劍濤

　　汶川發(fā)生地震后，國(guó)家力量的緊急投入，軍隊(duì)、武警和公安官兵的英勇奮戰(zhàn)，地方政府的積極抗災(zāi)，以及志愿者冒著極大風(fēng)險(xiǎn)的救助行動(dòng)，無(wú)不讓人感動(dòng)。人們有理由相信，災(zāi)區(qū)人民能夠戰(zhàn)勝地震，重建家園。

　　同時(shí)，每次災(zāi)害發(fā)生之后，救助行動(dòng)的秩序性、組織性、效率性，還是讓人覺(jué)得存在改進(jìn)的余地——比如，領(lǐng)導(dǎo)人的行動(dòng)快于組織力量的動(dòng)員；比如，應(yīng)該投入的有效力量與需要投入的力量存在距離；比如需要投入的力量投入分散使救災(zāi)的效率遞減。

　　這些情況顯示了——我們需要在國(guó)家基本法律的層面上，明確規(guī)定遭遇自然災(zāi)害和社會(huì)緊急狀態(tài)的清晰法規(guī)；也需要一部應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的國(guó)家綜合性部門法規(guī)。

　　前者，是一個(gè)在國(guó)家憲法中如何明確規(guī)定緊急狀態(tài)的法律問(wèn)題；后者，則是一個(gè)如何制定國(guó)家緊急狀態(tài)法的問(wèn)題。

　　在我們國(guó)家，由于憲法沒(méi)有明確具體的緊急狀態(tài)法條，也沒(méi)有制定專門的國(guó)家緊急狀態(tài)法律文獻(xiàn)，因此，國(guó)家的既定體制，是為了滿足日常狀態(tài)下的國(guó)家治理的法律需要。也就是說(shuō)，緊急狀態(tài)一旦出現(xiàn)，就面臨著屬于行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)范圍之外的組織系統(tǒng)，包括軍事與武裝力量，如何有效地動(dòng)員，國(guó)家中最有組織、最有力量、最守秩序、最能戰(zhàn)斗的人員如何有效地投入救災(zāi)抗災(zāi)的問(wèn)題。

　　成熟的現(xiàn)代法治國(guó)家都制定有國(guó)家緊急狀態(tài)法。一般而言，國(guó)家緊急狀態(tài)法都是為了應(yīng)對(duì)特大自然災(zāi)害和社會(huì)動(dòng)蕩而制定的。

　　國(guó)家緊急狀態(tài)法通常分為三個(gè)內(nèi)容：既包含國(guó)家基本法律也就是憲法對(duì)緊急狀態(tài)的總體規(guī)定，也包括一般性地規(guī)定緊急狀態(tài)與治理緊急狀態(tài)的專門法律，更包括國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)的諸法律文獻(xiàn)的匹配性條規(guī)。

　　這樣的法律，在憲法層次是為了解決日常在分權(quán)原則下運(yùn)作的各種國(guó)家權(quán)力——諸如政黨、立法、行政、司法在緊急狀態(tài)下整合使用的需要，并對(duì)不介入公民日常生活的軍事力量在緊急狀態(tài)下的行政性動(dòng)員加以明確規(guī)定。

　　在專門法律層次，則明確規(guī)定在什么情況下可以宣布緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)下公民權(quán)利如何獲得底線保障，緊急狀態(tài)下公民得到救濟(jì)的途徑、方式和手段，政府采取的解決緊急問(wèn)題的非常手段，政府應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的組織架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者任用，以及宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的范圍、時(shí)間和解除緊急狀態(tài)的程序。

　　國(guó)家緊急狀態(tài)法不是授權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)隨意處置緊急問(wèn)題的法律。國(guó)家緊急狀態(tài)法必須是在非常狀態(tài)下才能啟動(dòng)的法律。這些非常狀態(tài)，國(guó)家緊急狀態(tài)法具有明確的規(guī)定。

　　從自然災(zāi)害的角度看，除非遭遇特大的自然災(zāi)害，并需要?jiǎng)訂T國(guó)家整體力量才能加以救治的時(shí)候，不能宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)；從社會(huì)動(dòng)蕩的角度看，除非公民的整體利益受到侵害的時(shí)候，也不能宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。

　　而且，為自然災(zāi)害而啟動(dòng)的國(guó)家緊急狀態(tài)，必須限定在自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)限范圍內(nèi)；為整頓社會(huì)政治秩序而啟動(dòng)的緊急狀態(tài)，也必須限定在恢復(fù)秩序的原則條件下。

　　國(guó)家緊急狀態(tài)法不是國(guó)家在法外行權(quán)的法律說(shuō)辭，因此，國(guó)家緊急狀態(tài)法必須以保證公民基本權(quán)利為取向、以解決緊急狀態(tài)為目的、并以法律規(guī)定的時(shí)限(一般不超過(guò)6個(gè)月)取消緊急狀態(tài)為目標(biāo)。

　　此外，除非在緊急的政治動(dòng)亂發(fā)生時(shí)，需要限定社會(huì)組織的運(yùn)行。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織加入抗災(zāi)救災(zāi)的行列。

　　因自然災(zāi)害出現(xiàn)的國(guó)家緊急狀態(tài)，國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三種力量——只要是有利于抗擊災(zāi)害的，應(yīng)當(dāng)納入緊急動(dòng)員抗擊災(zāi)害的資源范圍。當(dāng)然，民間組織、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)參與抗擊災(zāi)害的前提是，有利于抗擊災(zāi)害，并保證自身不成為加重災(zāi)害的因素。

　　要知道，在自然災(zāi)害發(fā)生之后的救助行動(dòng)中，動(dòng)員社會(huì)力量，不僅是充分發(fā)動(dòng)救助遭遇不幸人士的有效力量的要求，也是公民認(rèn)知災(zāi)害、增強(qiáng)自助助人能力的過(guò)程。一個(gè)由政府力量大包大攬的救災(zāi)抗災(zāi)，效果往往難以保證不說(shuō)，社會(huì)的抗災(zāi)救災(zāi)能力也會(huì)遭到弱化。

　　汶川地震災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生，災(zāi)后重建即將啟動(dòng)。在這過(guò)程中間，我們與緊急的救災(zāi)抗災(zāi)需要緊緊關(guān)聯(lián)著的問(wèn)題就是緊急狀態(tài)的法律治理問(wèn)題。這對(duì)我們這個(gè)自然災(zāi)害非常頻繁的國(guó)家來(lái)講，深遠(yuǎn)的意義不言而喻。　(作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院政治科學(xué)系教授)