航拍災后的地震重災區--四川汶川映秀鎮。 中新社發 賁道春 攝

　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　　　當國家范圍內發生重大自然災害的時候，如何更為有效地救災，防止災害規模和程度的擴大與加深？如何使災區民眾得到救助、而救助本身又能保證及時有效、有條不紊？

　　　　我們可以斷言，一個在法律系統支持下的抗擊自然災害的救災系統的啟動，是抗災救災最為有效的系統

　　　　文/任劍濤

　　汶川發生地震后，國家力量的緊急投入，軍隊、武警和公安官兵的英勇奮戰，地方政府的積極抗災，以及志愿者冒著極大風險的救助行動，無不讓人感動。人們有理由相信，災區人民能夠戰勝地震，重建家園。

　　同時，每次災害發生之后，救助行動的秩序性、組織性、效率性，還是讓人覺得存在改進的余地——比如，領導人的行動快于組織力量的動員；比如，應該投入的有效力量與需要投入的力量存在距離；比如需要投入的力量投入分散使救災的效率遞減。

　　這些情況顯示了——我們需要在國家基本法律的層面上，明確規定遭遇自然災害和社會緊急狀態的清晰法規；也需要一部應對緊急狀態的國家綜合性部門法規。

　　前者，是一個在國家憲法中如何明確規定緊急狀態的法律問題；后者，則是一個如何制定國家緊急狀態法的問題。

　　在我們國家，由于憲法沒有明確具體的緊急狀態法條，也沒有制定專門的國家緊急狀態法律文獻，因此，國家的既定體制，是為了滿足日常狀態下的國家治理的法律需要。也就是說，緊急狀態一旦出現，就面臨著屬于行政權力領導范圍之外的組織系統，包括軍事與武裝力量，如何有效地動員，國家中最有組織、最有力量、最守秩序、最能戰斗的人員如何有效地投入救災抗災的問題。

　　成熟的現代法治國家都制定有國家緊急狀態法。一般而言，國家緊急狀態法都是為了應對特大自然災害和社會動蕩而制定的。

　　國家緊急狀態法通常分為三個內容：既包含國家基本法律也就是憲法對緊急狀態的總體規定，也包括一般性地規定緊急狀態與治理緊急狀態的專門法律，更包括國家進入緊急狀態時的諸法律文獻的匹配性條規。

　　這樣的法律，在憲法層次是為了解決日常在分權原則下運作的各種國家權力——諸如政黨、立法、行政、司法在緊急狀態下整合使用的需要，并對不介入公民日常生活的軍事力量在緊急狀態下的行政性動員加以明確規定。

　　在專門法律層次，則明確規定在什么情況下可以宣布緊急狀態，緊急狀態下公民權利如何獲得底線保障，緊急狀態下公民得到救濟的途徑、方式和手段，政府采取的解決緊急問題的非常手段，政府應對緊急狀態的組織架構和領導者任用，以及宣布進入緊急狀態的范圍、時間和解除緊急狀態的程序。

　　國家緊急狀態法不是授權國家機關隨意處置緊急問題的法律。國家緊急狀態法必須是在非常狀態下才能啟動的法律。這些非常狀態，國家緊急狀態法具有明確的規定。

　　從自然災害的角度看，除非遭遇特大的自然災害，并需要動員國家整體力量才能加以救治的時候，不能宣布國家進入緊急狀態；從社會動蕩的角度看，除非公民的整體利益受到侵害的時候，也不能宣布國家進入緊急狀態。

　　而且，為自然災害而啟動的國家緊急狀態，必須限定在自然災害發生的時限范圍內；為整頓社會政治秩序而啟動的緊急狀態，也必須限定在恢復秩序的原則條件下。

　　國家緊急狀態法不是國家在法外行權的法律說辭，因此，國家緊急狀態法必須以保證公民基本權利為取向、以解決緊急狀態為目的、并以法律規定的時限(一般不超過6個月)取消緊急狀態為目標。

　　此外，除非在緊急的政治動亂發生時，需要限定社會組織的運行。當自然災害發生的時候，國家應當鼓勵社會組織加入抗災救災的行列。

　　因自然災害出現的國家緊急狀態，國家、社會、市場三種力量——只要是有利于抗擊災害的，應當納入緊急動員抗擊災害的資源范圍。當然，民間組織、非營利組織和市場機構參與抗擊災害的前提是，有利于抗擊災害，并保證自身不成為加重災害的因素。

　　要知道，在自然災害發生之后的救助行動中，動員社會力量，不僅是充分發動救助遭遇不幸人士的有效力量的要求，也是公民認知災害、增強自助助人能力的過程。一個由政府力量大包大攬的救災抗災，效果往往難以保證不說，社會的抗災救災能力也會遭到弱化。

　　汶川地震災害已經發生，災后重建即將啟動。在這過程中間，我們與緊急的救災抗災需要緊緊關聯著的問題就是緊急狀態的法律治理問題。這對我們這個自然災害非常頻繁的國家來講，深遠的意義不言而喻�！�(作者系中山大學政治與公共事務管理學院政治科學系教授)